II SAB/Sz 153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na rzewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 21 października 2017 r. E. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Policji postępowania dotyczącego pozbawienia go prawa do uposażenia za okres od [...] r. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 8, 12, 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a także naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezałatwienie sprawy do dnia 2 sierpnia 2017 r. bez zbędnej zwłoki i niezastosowanie możliwie najprostszych środków służących do jej załatwienia, podejmowanie natomiast czynności zbędnych, nieprzyczyniających się do załatwienia sprawy, niedotrzymywanie wyznaczonych terminów załatwienia sprawy i ich wielokrotne przedłużanie. Skarżący wystąpił o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 395/16 uchylił w całości rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzający jego wydanie rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okres od [...] r. (wyrok uprawomocnił się 3 listopada 2016 r.). Wyrokiem tym Sąd zobowiązał organ do ponownego rozpoznania sprawy po uzupełnieniu materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek pozbawienia prawa do uposażenia. W dniu 15 listopada 2016 r. Sąd przekazał akta sprawy organowi administracji, zatem od daty otrzymania akt przez organ, czyli od 16 listopada 2016 r., stosownie do treści art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy liczyć termin załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność poprzedził zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., skierowanym do organu wyższego stopnia, które organ ten pozostawił bez odpowiedzi. Wezwaniem z dnia 4 maja 2017 r. wezwał też Komendanta Policji do wykonania prawomocnego wyroku Sądu z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 395/16. Skarżący podał, że pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. organ wyższej instancji, wbrew wyrażonej w uzasadnieniu wyroku ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, nakazał Komendantowi Policji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie oceny zachowania skarżącego pod kątem ponoszenia przez niego winy w zakresie niemożności pełnienia obowiązków służbowych w czasie, za który został pozbawiony uposażenia. W dniu 30 stycznia 2017 r. organ wyższej instancji nadał do skarżącego pismo z dnia 27 stycznia 2017 r. informujące, że odpis wyroku Sądu z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 395/16 wraz z aktami sprawy został przesłany Komendantowi Policji celem niezwłocznego podjęcia czynności w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozbawienia prawa do uposażenia, zgodnie z wytycznymi Sądu. Tymczasem termin załatwienia sprawy liczy się od dnia przekazania przez Sąd odpisu prawomocnego wyroku i akt sprawy organowi II instancji, a nie od dnia zwrotu akt organowi I instancji przez organ odwoławczy. W dniu 2 marca 2017 r. organ I instancji nadał do skarżącego przesyłkę zawierającą zawiadomienie z dnia 24 lutego 2017 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 23 marca 2017 r. W piśmie tym organ stwierdził, że musi dokładnie zweryfikować dokumenty. Pismem z dnia 23 marca 2017 r. (nadanym 29 marca 2017 r.) organ I instancji powiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 22 kwietnia 2017 r., a pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. (nadanym 28 kwietnia 2017 r.) o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 21 maja 2017 r. Zdaniem skarżącego takie opóźnienie w realizowanych czynnościach było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W dniu 29 maja 2017 r. organ I instancji nadał do skarżącego przesyłkę zawierającą decyzję nr [...] z dnia [...] r. pozbawiającą go prawa do uposażenia za okres od 26 sierpnia 2015 r. do 17 września 2015 r., a z uwagi na uznanie nieobecności w dniach 2, 14 i 19 września 2015 r. za usprawiedliwione, orzekającą o zwrocie przysługującego za te dni uposażenia (potrącenie nastąpiło 1 października 2015 r.). Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. E. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na tę decyzję, przekazaną do Sądu w dniu 16 października 2017 r. przez organ II instancji zarejestrowaną w Sądzie pod sygnaturą II SA/Sz 1194/17. Skarżący wyjaśnił ponadto, że w dniu 29 sierpnia 2017 r. zwrócił się do organu I instancji o udostępnienie akt sprawy związanych ze skargą, a w dniu 5 września 2017 r. złożył ponaglenie, na co w odpowiedzi organ II instancji wydał na podstawie art. 37 K.p.a. postanowienie nr [...] z dnia [...] r., w którym zawarł pouczenie o przysługującej skardze do Sądu, co zdaniem skarżącego dowodzi wyjątkowej manipulacji jakiej dopuszcza się organ wobec niego. Postanowienie takie nie podlega bowiem kognicji sądów administracyjnych, a ewentualna skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skarżący wskazał, że w dotyczącej go sprawie organy orzekające przekroczyły terminy w jakich obowiązane były załatwić sprawę, działały opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, rażąco naruszały art. 36 K.p.a. przedłużając bez potrzeby wyznaczone wcześniej terminy, a ich postępowanie było ukierunkowane na udaremnienie zwrotu skarżącemu bezpodstawnie potraconego świadczenia finansowego w postaci uposażenia za okres od 26 sierpnia do 17 września 2015 r., wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę. Wypowiedzenie się Sądu w sprawie przewlekłości organu w niniejszej sprawie pozwoli skarżącemu na dochodzenie roszczeń przed Sądem, tym bardziej że organy świadomie działają na szkodę skarżącego, kierując się zemstą, m.in. za wniesione do Prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstw przez kadrę kierowniczą. Organ postępuje niemalże identycznie w sprawie pozbawienia prawa do uposażenia za okres od 18 września do 24 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 452/16) i w sprawie na bezczynność organu z dnia 13 września 2017 r. (II SAB/Sz 101/17), w sprawie wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego obniżenia nagrody rocznej za 2015 r. o 20%, w sprawie obniżenia dodatku służbowego (II SA/Sz 31/16), a także w sprawie wydania zaświadczenia dla celów poprawnego ustalenia wysokości podstawy emerytury oraz w sprawie uzupełnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. pozbawił skarżącego prawa do uposażenia za okres od [...] r. z wyłączeniem trzech dni, za które nieobecność skarżącego została usprawiedliwiona. Decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu wyrokiem Sądu z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 395/16 rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. oraz poprzedzającego jego wydanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Policji z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Policji nr [...] Na tę decyzję skarżący wniósł skargę datowaną na dzień [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W dniu 13 października 2017 r. organ odwoławczy przesłał ją Sądowi wraz z aktami sprawy. Komendant Policji wyjaśnił, że w dniu 29 sierpnia 2017 r. skarżący zwrócił się do niego z wnioskiem o udostępnienie do wglądu akt sprawy. Akta nie zostały jednak w tym dniu udostępnione, ponieważ znajdowały się w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., który był właściwy do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji nr [...] z dnia [...] r. O powyższym fakcie skarżący został poinformowany w tym samym dniu. W dniu 5 września 2017 r. E. G. złożył ponaglenie do Komendanta Policji dotyczące niewydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w S. uznał, że organ I instancji nie dopuścił się niezałatwienia sprawy w terminie w zakresie niewydania postanowienia dotyczącego odmowy udostępnienia akt administracyjnych. W związku z powyższym E. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Policji, zarzucając temu organowi, że w toku ponownego rozpoznania sprawy dopuścił się rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ organ I instancji niezwłocznie po otrzymaniu od organu odwoławczego akt postępowania (z pismem z dnia 27 stycznia 2017 r.) przystąpił do czynności mających na celu załatwienie sprawy. O wszelkich podejmowanych czynnościach informował skarżącego, w tym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Ostatecznie wydał decyzję [...] r., zgodnie z drugim wystosowanym do strony zawiadomieniem o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Nawet maksymalne przekroczenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej nie w każdym przypadku oznacza przewlekłość postępowania administracyjnego. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, ponieważ organ zmuszony był do wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Obecnie sprawa została zakończona decyzją ostateczną, która będzie poddana ocenie Sądu. Nawet gdyby, zdaniem Sądu, działanie organu miało charakter przewlekły, nie sposób uznać, żeby wykazywało ono znamiona rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy, ale przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W zakresie niewydania przez Komendanta Policji postanowienia odmawiającego udostępnienia akt administracyjnych sprawy organ wyjaśnił, że nie było podstaw prawnych do wydania takiego postanowienia, ponieważ w sprawie nie doszło do odmowy udostępnienia akt, a jedynie do poinformowania strony, że akta nie są w posiadaniu organu I instancji. Prawidłowość działania organu I instancji w tym zakresie potwierdza postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania Komendanta Policji w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okres od [...] r. Możliwość wniesienia tego rodzaju skargi wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawodawca przewidział dwie różne instytucje ochrony prawa strony do sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, nie określając ich ustawowej definicji. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki w sprawach II GSK 5346/16 z dnia 8 lutego 2017 r., IV SAB/Gl 68/17 z dnia 9 maja 2017 r., II SAB/Bk 11/17 z dnia 28 marca 207 r., CBOSA). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania musiała być poprzedzona wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. (zgodnie z jego brzmieniem aktualnym w dacie wniesienia wspomnianego zażalenia) i ten formalny warunek został w sprawie niniejszej spełniony. Zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga na przewlekłość postępowania podlegała ocenie Sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania decyzją z dnia [...] r., z uwagi na wyjaśnioną wyżej na istotę przewlekłości. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (vide: wyżej cytowany wyrok w sprawie II GSK 5346/16). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było prawo strony do uposażenia za okres od [...] r. Organ kilkakrotnie wydawał decyzje o pozbawieniu E. G. prawa do uposażenia za ten okres i kilkakrotnie decyzje te były uchylane bądź przez organ odwoławczy, bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 395/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 lutego 2016 r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia 6 listopada 2015 r. w przedmiocie pozbawienia skarżącego prawa do wynagrodzenia za okres od 26 sierpnia 2015 r. do dnia 17 września 2015 r. Wyrok ten stał się prawomocny dnia 3 listopada 2016 r., natomiast akta administracyjne wysłano organowi II instancji w dniu 15 listopada 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji wyrok z aktami sprawy przekazał organowi I instancji dopiero w dniu 27 stycznia 2017 r. Po otrzymaniu akt sprawy Komendant Policji trzykrotnie informował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy: do 23 marca 2017 r., do 22 kwietnia 2017 r. oraz do 21 maja 2017 r. by w dniu 22 maja 2017 r. wydać decyzję o pozbawieniu skarżącego prawa do uposażenia za okres od [...] r., która została doręczona skarżącemu w dniu 29 maja 2017 r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by organ I instancji miał uzasadnione powody do wyznaczania trzykrotnie nowych terminów załatwienia sprawy, albowiem w czasie od otrzymania akt do dnia wydania decyzji nie podejmował czynności uzasadniających przedłużanie terminu wydania decyzji. Takie postępowanie należy uznać za nieefektywne, niezorganizowane i przekraczające ustawowe terminy załatwienia sprawy, czyli prowadzone przewlekle. Jak już wspomniano Komendant nie przeprowadzając istotnych dla sprawy czynności, nie wydał stosownej decyzji aż do dnia [...] r., a uczynił to dopiero po złożeniu przez stronę wezwania do wykonania wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 395/16. Zwłoka pozostaje niczym nieuzasadniona. Z wyżej przytoczonych powodów Sąd stwierdził w punkcie 1 wyroku przewlekłość w prowadzonym postępowaniu na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. Zdaniem składu orzekającego, nie miała ona jednak cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: postanowienie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13; wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok z dnia 11 października 2013r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W niniejszej sprawie – po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta Policji z dnia [...] r. – akta sprawy zostały wysłane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji do organu I instancji w dniu [...] r. Wobec tego wydanie przez organ I instancji decyzji w dniu [...] r. winno być rozpatrywane w kategoriach rażącego opóźnienia, tym bardziej że organ, chociaż mało udolnie, starał się przestrzegać przepisów procedury administracyjnej, chociażby w zakresie zawiadamiania o zmianie terminu załatwienia sprawy. Nadto, w dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o dopuszczenie w sprawie dowodów wymienionych w pkt 2,3,7, co spowodowało wyznaczenie kolejnego terminu końcowego załatwienia sprawy. Wydanie zatem decyzji w dniu [...] r., po blisko czterech miesiącach od przekazania akt organowi I instancji przez organ odwoławczy, chociaż świadczy, jak to już wyżej Sąd podkreślał, o nieefektywnym i przewlekłym prowadzeniu sprawy, to jednak nie może być uznane za rażącą przewlekłość. Z tych samych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. – co oznacza, że w zakresie tego żądania skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.