II SA/Gl 939/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. S. , J. S. i S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Pismem z [...] r. E. i J. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z wymaganiami technicznymi obiektów budowlanych realizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w U. W dniu [...] r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, iż na przedmiotowej działce została wykonana opaska z kostki betonowej wokół budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości zmiennej od ok. 1,90 m -1,05 m oraz w części działki od strony granicy z działką [...] został wykonany plac o szerokości 3,03 m. Wzdłuż utwardzonego placu na długości ok. 17,35 m wykonany jest pas ze żwiru ograniczony od strony granicy z działką nr [...] krawężnikiem betonowym. Ponadto na terenie dz. nr [...] stwierdzono plac wykonany w nawierzchni tłucznia o szerokości ok. 2,94 m i długości ok. 6,95 m oraz powierzchnię, na której ułożone są otoczaki (kamień rzeczny) o wymiarach ok. 3,85 m x 3,11 m. Według oświadczenia właścicielki nieruchomości D.C. "rynny odprowadzające wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego odprowadzane są do zbiornika blaszanego o pojemności [...] l, woda używana jest do podlewania ogrodu. Woda opadowa zagospodarowana jest na terenie działki. Utwardzony plac zlokalizowany na dz. [...] nawiązuje poziomem do ul. [...] - poziom nawierzchni. Plac zabezpieczony jest krawężnikiem uniemożliwiającym swobodny przepływ wody na działki sąsiednie". E. S. wniosła zaś do protokołu, iż "droga wzdłuż granicy z działką nr [...] wykonana jest w nasypie co spowodowało różnicę na granicy działek 80 cm przy wjeździe i 60 cm wzdłuż granicy działek. Powoduje to spływ wody z utwardzonej powierzchni drogi (uszczelnionej) na działkę niżej położoną [...]. Droga ta wymaga zastosowania odwodnienia liniowego". Decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB w C. umorzył przedmiotowe postępowanie wskazując, iż wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu przedmiotowej działki nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. S., J. S. i S. S. reprezentowani przez pełnomocnika adw. M.K.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ powiatowy winien zbadać ponownie wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, w szczególności z działem II rozdziału 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] r. (Dz. U. 2016, poz. 1422). PINB winien także zbadać zgodność wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] r. ponownie przeprowadzono czynności kontrolne, które wykazały, że stan faktyczny na terenie przedmiotowej działki nie uległ zmianie od czasu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. Pismem zaś z dnia [...]. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w C. kolejny raz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ustroniu. Wskazał, że w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz utwardzenia terenu prowadzono już wcześniej postępowanie administracyjne o sygn. [...], które potwierdziło legalność budowy (kopia decyzji w aktach sprawy). Postępowanie w przedmiocie legalności i zgodności z przepisami budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem oraz terenem utwardzonym (dojazdem wykonanym na działce nr [...]) zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją [...] WINB w dniu [...] r. nr [...]. Tym samym budynek mieszkalny powstał legalnie w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] r. przeniesioną na obecnego inwestora D.C. decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Projekt zagospodarowania terenu działki, zatwierdzony ww. decyzją, zakłada lokalizację wjazdu i terenu utwardzonego zgodną z obecnym ich położeniem. Przeprowadzone czynności kontrolne nie wykazały żadnych nieprawidłowości związanych z robotami prowadzonymi na działce nr [...]. Roboty wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Ponowne przeprowadzone czynności sprawdzające w przedmiotowej sprawie, wykazały, że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie nadto z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane utwardzenie na działce budowlanej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ww. ustawy nie obejmuje swoim zakresem ww. robót, w związku z czym inwestor nie ma obowiązku zgłaszać zamiaru wykonania robót związanych z utwardzeniem terenu w organie architektoniczno-budowlanym. Mając na uwadze powyższe ustalenia, wykonane roboty budowlane, polegające na utwardzeniu działki nr [...] budowlanej nie są objęte reglamentacją przepisów ustawy Prawo budowlane. Wcześniej przeprowadzone czynności kontrolne wykazały również, że utwardzenie przedmiotowej działki nawiązuje swoim poziomem do poziomu ulicy [...], a główny spadek terenu utwardzonego zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...] skierowany jest w głąb działki nr [...]. Dodatkowo, wykonana wzdłuż terenu utwardzonego, ograniczona betonowymi krawężnikami, opaska żwirowa od strony działki [...] stanowi dodatkowe zabezpieczenie przed zalewaniem działki sąsiedniej. Wykonane utwardzenie, nie zmienia głównego kierunku spływu wód opadowych z przedmiotowej nieruchomości. Wody odprowadzane są na teren nieutwardzony działki nr [...] oraz do blaszanego zbiornika. Natomiast sprawy dotyczące stosunków wodnych pomiędzy sąsiednimi działkami reguluje art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. a właściwym w tej mierze organem jest Burmistrz Miasta U.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. S., J. S. i S.S. reprezentowani przez pełnomocnika adw. M.K.. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 ust. 3 i ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wykonane przez właścicielkę działki prace nie stanowiły robót budowlanych skutkujących powstaniem budowli ziemnej. Błędnie organ uznał też, że przeprowadzone D.C. na terenie jej nieruchomości prace nie zmieniają kierunku spływu wód opadowych ani nie powodują zalewania nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji organ wadliwie umorzył postępowanie naruszając art. 105 k.p.a. Zdaniem stron organ naruszył nadto art. 7, 10 i 81 k.p.a. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu zrelacjonował obszernie przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, iż stanowisko organu powiatowego wyrażone w zaskarżanej decyzji należy uznać za prawidłowe, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. [...]WINB wskazał, iż w poprzedniej swojej decyzji z dnia [...] r. poczynił wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem [...]WINB organ I instancji zalecenia te wypełnił. Jak wynika z bogato zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykonane utwardzenie terenu nie zmieniło głównego kierunku spływu wód opadowych z działki nr [...]. Woda opadowa odprowadzana jest na teren nieutwardzony działki oraz do blaszanego zbiornika. Taki sposób odprowadzenia wód opadowych jest zgodny z prawem, bowiem z treści § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dniu 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jednoznacznie wynika, iż odprowadzanie wody opadowej na teren własny nieutwardzony dopuszczalne jest "w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej". Równocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 29 ww. rozporządzenia Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jednak jak wynika z ustaleń PINB w C. wykonane na działce ukształtowanie terenu pozwala na rozdysponowanie wód opadowych na działce, na której zrealizowano inwestycję. Z treści protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. wynika bowiem, iż cyt.: "Wzdłuż utwardzonego placu na długości ok. 17,35 m wykonany jest pas wykonany ze żwiru ograniczony od strony granicy z działką nr [...] krawężnikiem betonowym". Ustalenia te stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż nie dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Natomiast ochrona działki przed niekorzystnymi skutkami naturalnie napływającej na nią wody należy do właściciela działki, który we własnym zakresie powinien zadbać o jej zabezpieczenie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/GI 749/16). Co do zaś legalności wykonanego utwardzenia [...]WINB w pełni podziela argumentację przytoczoną w decyzji organu pierwszej instancji, że do tego typu robót zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Na wykonanie utwardzenia nie potrzeba także dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro zaś "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" zostało zamieszczone w art. 29 ust. 2 pkt 5 a nie w ust. 1, to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 348). Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania [...]WINB wskazał, iż skarżącym w głównej mierze chodzi o problem podwyższenia poziomu sąsiedniej posesji, a nie samego utwardzenia działki. W tym kontekście zauważyć należy, że prace związane z niwelacją, nadsypaniem, czy obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, co także ma przełożenie na problem właściwości organów. Tego rodzaju prace nie doprowadzają bowiem do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Ustawa nie wyjaśnia co prawda, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi (wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1828/00). Przykładami budowli ziemnych objętych reglamentacją Prawa budowlanego mogą być wykonane z ziemi wzniesienia służące do jazdy motocrossowej, kopce, itp. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 95/13, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12). Inwestycja zrealizowana w niniejszej sprawie zdaniem [...]WINB takich cech nie posiada. Pismem z dnia [...] r. reprezentowani przez adw. M.K., E. S., J. S. i S. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję [...]WINB, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzuty te opisując szerzej w uzasadnieniu: uznanie, że PINB w C. ponownie rozpoznając sprawę wypełnił zalecenia decyzji [...]WINB uchylającej poprzednią decyzję podczas gdy prawidłowa analiza prowadzi do wniosku odmiennego, naruszenie art. 3 ust. 1 ust. 3 i ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wykonane przez właścicielkę działki prace nie stanowiły robót budowlanych skutkujących powstaniem budowli ziemnej, naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i uznanie, że umorzenie postępowania przez PINB w C. było zasadne pomimo, iż właścicielka działki nr [...] dokonała robót ziemnych skutkujących powstaniem budowli ziemnej bez należytego zezwolenia, naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na uznaniu, iż decyzja PINB w C. wydana została w sposób prawidłowy podczas gdy została ona wydana bez czynnego udziału strony w postępowaniu tj. w czynnościach dowodowych - oględzinach, naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez uznanie iż decyzja PINB w C. wydana została w sposób prawidłowy podczas gdy decyzja ta została wydana z wyłączeniem możliwości wypowiedzenia się skarżącym przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż decyzja PINB w C. wydana została w sposób prawidłowy podczas gdy PINB w C. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskutek m.in. nie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego co do zmian rzędnych wysokości terenu działki, wyprofilowania zjazdu z ulicy [...] w sposób powodujący spływ wód opadowych na nieruchomość sąsiednią, błędne uznanie, że przeprowadzone przez D.C. prace nie zmieniają kierunku spływu wód opadowych ani nie powodują zalewania nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona albowiem sformułowane w niej zarzuty są niezasadne. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że słusznie [...]WINB uznał, iż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykonane utwardzenie terenu nie zmieniło głównego kierunku naturalnego spływu wód opadowych z działki nr [...] w sposób sprzeczny z normami prawa budowlanego i aktów wykonawczych. Woda opadowa odprowadzana jest bowiem na teren nieutwardzony działki oraz do blaszanego zbiornika. Taki sposób odprowadzenia wód opadowych jest zgodny z prawem, bowiem z treści § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jednoznacznie wynika, iż odprowadzanie wody opadowej na teren własny nieutwardzony dopuszczalne jest "w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej". Jak słusznie podaje [...]WINB aktualne brzmienie przepisu dotyczącego kwestii odprowadzania wód opadowych wskazuje, iż dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Jak zaś wynika z ustaleń PINB w C. wykonane na działce ukształtowanie terenu, w tym wykonanie pasa ze żwiru ograniczonego od strony granicy z działką nr [...] krawężnikiem betonowym pozwala na rozdysponowanie wód opadowych na działce, na której zrealizowano inwestycję. Podzielić należy zatem ocenę organów, że nie dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Trafnie też odnosząc się do legalności wykonanego utwardzenia [...]WINB podzielił argumentację przytoczoną w decyzji organu pierwszej instancji, że do tego typu robót zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Na wykonanie utwardzenia nie potrzeba także dokonanie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Odnosząc się zaś do kwestii podwyższenia poziomu sąsiedniej posesji, bo to ona, a nie samo tylko utwardzenie stanowi sedno większości zarzutów skargi, trafnie [...]WINB ocenił, że prace związane z niwelacją, nadsypaniem, czy obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Tego rodzaju prace, wbrew twierdzeniom skargi, nie doprowadzają bowiem do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Budowle ziemne to bowiem wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy i istnieć w kategoriach obiektywnych (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12). Nadsypanie przez inwestorkę gruntu zdaniem Sądu takich cech nie posiada. Poprawnie też [...]WINB przywołał wyrok NSA z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1721/08 wskazujący, że ustalenie, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, nie oznacza, że roboty ziemne nie podlegają regulacji wynikającej z innych przepisów, np. Prawa ochrony środowiska, czy też Prawa wodnego". W konsekwencji o ile skarżący uważają, że poprzez nadsypanie ziemi wyrządzana jest im szkoda w postaci zalewania działki to na ich wniosek sprawa taka może podlegać rozpoznaniu przez Burmistrza Miasta Ustroń w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Skoro zatem postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez skarżących okoliczności to organ I instancji prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie. Poprawnie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odnosząc się do zarzutów odwołania wsparł stanowisko organu I instancji, trafnie motywując w tej mierze swoje stanowisko. Nie znalazły tez potwierdzenia zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, art. 10 i 81 k.p.a. Choć bowiem istotnie, z nieznanych przyczyn, pomimo wysyłki zawiadomienia o planowanych na dzień [...] r. oględzinach, zawiadomienie to dotarło do Kancelarii pełnomocnika dopiero dzień wcześniej (co wprawdzie nie uniemożliwiło udziału w czynnościach lecz niewątpliwie udział ten mogło utrudnić), to jednak nieobecność pełnomocnika nie wpłynęła na dalszy przebieg sprawy. Jak wynika z protokołu z oględzin stwierdzono bowiem jedynie, iż stan faktyczny nie uległ zmianie w stosunku do oględzin poprzednich, czego notabene skarżący nie kwestionują. Ewidentnie nie polega natomiast na prawdzie zarzut pełnomocnika, iż przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej strony nie mogły się wypowiedzieć co do zebranych materiałów i dowodów a wręcz cyt. "uniemożliwiono" im taki udział w sprawie. Nie tylko w całym toku postępowania strony brały bowiem aktywny w nim udział ale nadto, zawiadomieniem z dnia [...] r., PINB powiadomił strony o możliwości, miejscu i terminie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zawiadomienie zostało doręczone do Kancelarii pełnomocnika w dniu [...] r. (dowód: widniejące w aktach opatrzone podpisem i pieczątką zwrotne potwierdzenie odbioru) tj. 13 dni przed wydaniem przez PINB decyzji w sprawie. W konsekwencji fakt, iż pełnomocnik w czasie tym nie skorzystał z wskazanej przez PINB możliwości wynikało z jego własnej decyzji, nie zaś z żadnych okoliczności leżących po stronie organu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.