VI SA/Wa 2002/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchyla zaskarżone postanowienie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, postanowieniem nr [...], z dnia [...] lipca 2017 r. - wydanym na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. w związku z art. 58 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793, ze. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Pani J. A. ("zainteresowana", "skarżąca") postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektor [...] OW NFZ) w dniu [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], ustalającej, że zainteresowana od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej - Ww. postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Dyrektor [...] OW NFZ w ww. decyzji ustalił, że zainteresowana w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzja ta została wysłana do zainteresowanej listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres: ul. [...],[...]. Przedmiotowa korespondencja została doręczona w dniu [...] sierpnia 2016 r. córce zainteresowanej, tj. Pani M. K. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Wskazała m.in.: "jestem niedołężna z powodu wieku 88 lat, jestem po wylewie krwi do mózgu, mieszkam we wiosce [...], a o decyzji NFZ i problemie dowiedziałam się wczoraj rano [...].1.2017 r., gdy córka M. K. powiedziała mi o problemach, doręczeniu listów i gdy pokazała mi dokumenty. Jestem z córką w konflikcie i o sprawie nic nie wiedziałam." Prezes NFZ odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. wskazał przepisy, jakie mają w sprawie zastosowanie, tj. art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., i wyjaśnił, że przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Istnienie choćby winy nieumyślnej (niedbalstwa) po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Organ wskazał także, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła stronie na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Następnie Prezes NFZ wyjaśnił zasady doręczania pism i wskazał, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Jesli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu (art. 46 § 2 k.p.a.). Organ zauważył przy tym, że w postępowaniu administracyjnym, prawne skutki są związane z doręczeniem pisma, natomiast nie jest istotne, z punktu widzenia poprawności czynności procesowych i biegu postępowania, czy adresat zapoznał się z treścią pisma (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2010 r., I FSK 1929/09 i powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego, m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1998 r., III CZ 51/98, opubl. OSNC 1998; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., II GSK 555/08, zbiór LEX nr 52569; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., III SA/Wa 4015/06, zbiór LEX nr 345902). Prezes NFZ wskazał także na regulacje ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529). W ocenie Prezesa NFZ odebranie przesyłki przez Panią M. K. nie może być ocenione jako okoliczność wskazująca na brak winy w uchybieniu terminu po stronie zainteresowanej i jednocześnie usprawiedliwiającej jego przywrócenie. Niedbalstwo po stronie córki zainteresowanej stanowi negatywną przesłankę do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Powoływanie się zainteresowanej na problemy zdrowotne i podeszły wiek również nie może stanowić - w ocenie organu - przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że choroba stanowi taką okoliczność jedynie wtedy, gdy wystąpi nagle i całkowicie uniemożliwia samodzielne wniesienie odwołania lub posłużenie się inną osobą. Zatem - zdaniem organu - decyzja nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] sierpnia 2016 r., została prawidłowo doręczona w dniu [...] sierpnia 2016 r., a zainteresowana nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Od ww. postanowienia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Ww. postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1) pominięcie, że przyczyną braku wiedzy o decyzji administracyjnej był konflikt z córką, 2) błędne przypisanie skarżącej winy, gdy tymczasem skarżąca obiektywnie dowiedziała się o decyzji dopiero na początku 2017r. Wynika to z jej wieka, stanu zdrowia i konfliktu z córką, która złośliwie ukryła list przed matką, 3) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazanego w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oceniając sprawę według ww. kryteriów Sąd uznał skargę za usprawiedliwioną. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Reasumując, organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W niniejszej sprawie okolicznością sporną jest ustalenie, czy uchybienie terminowi do zaskarżenia decyzji nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] sierpnia 2016 r. nastąpiło bez winy zainteresowanego, tj. skarżącej. Oceniając brak winy, organ administracji publicznej prawidłowo przyjął tzw. obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 136). W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia (tamże, s. 136). Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione (tamże, s. 136-137). W orzecznictwie sądowym wymienia się różne przypadki uchybienia terminowi, które nie spełniają warunku "braku winy". Przyjmuje się m.in., że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. sygn. III SA 101/96), także oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1997 r., I SA/Lu 1219/96), choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, o ile osoba uprawniona do dokonania tej czynności mogła skorzystać z pomocy osób trzecich (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2175/10). W doktrynie wskazuje się, że strona powinna uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej - w danych, konkretnych warunkach - do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności. Ocena zatem, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 k.p.a., musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie organ przyjął, że ani choroba skarżącej, ani jej podeszły wiek, ani fakt pozostawania w konflikcie z córką, która odebrała korespondencję dla skarżącej, nie stanowią okoliczności, które usprawiedliwiałyby opóźnienie we wniesieniu środka odwoławczego od decyzji nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] sierpnia 2016 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie może zaakceptować takiego stanowiska organu. Organ nie uwzględnił bowiem, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i tak powinna być traktowana. Dlatego przytaczanie ogólnych tez z orzecznictwa o tym, czy określona okoliczność może czy też nie może usprawiedliwiać zaniechania strony w złożeniu odwołania od decyzji w ustawowym terminie nie stanowi o wyjaśnieniu istoty sprawy. Chodzi bowiem o to, czy w konkretnej sytuacji skarżącej podane przez nią okoliczności mogły stanowić taką prawnie doniosą przyczynę usprawiedliwiającą uchybienie terminu. Zauważyć należy, że sama prawidłowość doręczenia pisma nie wyłącza możliwości wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy adresata, w szczególności z przyczyn leżących po stronie osób, do których rąk doręczenie nastąpiło. Dotyczy to także doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi adresata w trybie art. 43 k.p.a., jeżeli nie doręczył on pisma adresatowi lub uniemożliwił adresatowi zapoznanie się z treścią tego pisma (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 1973 r. sygn. I CZ 157/72, OSNC 1973/12/215). Do przyczyn, które mogą uzasadniać przywrócenie uchybionego terminu, niezależnych od strony, można zatem zaliczyć także takie zawinione działanie lub zaniechanie osoby, która nie przekazuje adresatowi doręczonego jej pisma, mimo iż do tego się zobowiązała. Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji procesowych takiego zachowania się tej osoby, na które nie miała żadnego wpływu i które może być wynikiem jej celowego działania (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2002 r., III KZ 85/01, OSP 2002/20/130, postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2009 r., I OZ 742/09, niepub.). O braku zawinienia strony można mówić wówczas, kiedy z uwagi na istniejący konflikt pomiędzy osobami wspólnie zamieszkałymi, domownik nie przekazuje korespondencji, gdyż jest to okoliczność pozostająca poza sferą decyzyjną adresata (por. postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2010 r., I OZ 92/10, i z dnia 17 sierpnia 2010 r., I OZ 605/10). Poza tym w ocenie Sądu taką usprawiedliwiającą okoliczność, o której w art. 58 § 1 k.p.a. może stanowić także przewlekła - a nie tylko nagła - choroba strony uniemożliwiająca jej samodzielne funkcjonowanie, czy w szczególnej sytuacji również podeszły wiek. Niemniej w niniejszej sprawie nie ma powodu rozważania wpływu ww. okoliczności na niezachowanie terminu do wniesienie odwołania. Z wyjaśnień skarżącej wynika bowiem, że odwołanie wniosła niezwłocznie po doręczeniu jej pisma przez córkę, z którą - jak podaje - pozostaje w konflikcie. Zatem tylko ta ostatnia okoliczność pozostaje w bezpośrednim związku z podjętą po terminie czynnością procesową strony, tj. wniesieniem odwołania. Zauważyć w tym miejscu należy, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową, przewidzianą w art. 58 k.p.a., której zastosowanie uzależnione jest m.in. od uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę braku winy w uchybieniu terminu, a zatem nie wymaga udowodnienia istnienia faktu. Prawdopodobieństwo inaczej niż udowodnienie jest środkiem dowodowym, który nie musi dawać pewności, lecz tylko uwiarygodniać twierdzenia o jakiejś okoliczności faktycznej. Skoro zatem strona dla wykazania podnoszonych przez siebie okoliczności w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. powołała określone dowody to zadaniem organu było ocenić te okoliczności w indywidualnej sprawie na podstawie art. 58 k.p.a., a nie a priori - pomijać jako nieistotne. Tym samym, zdaniem Sądu, skarga jest uzasadniona, zaskarżone bowiem postanowienie narusza prawo procesowe. Z analizy akt sprawy wynika, że organ naruszył przepisy art. 7 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 58 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie zasądził kosztów postępowania, jako że skarga została wniesiona w sprawie z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych wolnej od wpisu sądowego, skarżąca zaś - działająca bez profesjonalnego pełnomocnika - nie wykazała poniesienia kosztów, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.