II OSK 1808/19

Warszawa, dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1208/18 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa1208/18, oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na montażu informatora ledowego (nośnika reklamowego), zasilanego ze skrzynek przyłącza NN do skrzynki przyłączeniowej umieszczonej na konstrukcji wsporczej nośnika, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] w W.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB) przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Organ ustalił, że właścicielem przedmiotowego nośnika reklamowego jest S. S.A. z siedzibą w W.. W trakcie czynności kontrolnych na terenie nieruchomości położonej przy ul. M. [...] w W. PINB ustalił, że usytuowano tam wolnostojący nośnik reklamowy w postaci ledowej tablicy o wymiarach ok. 5,12 m x 8,96 m, zamocowanejna metalowym słupie o wysokości ok. 3,30 m, osadzonym w płycie fundamentowej o wymiarach w rzucie poziomym ok. 2,5 m x 4,5 m. Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] nałożył na ww. Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia kiedy to postanowienie stanie się ostateczne dokumentów umożliwiających zalegalizowanie budowy powyższego nośnika reklamowego, m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 24 lipca 2017 r. Spółka wystąpiła do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie przez nią do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. nieruchomości. Do tego wniosku załączono 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, bowiem nie dołączono do niego projektu zagospodarowania terenu. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2017 r. zobowiązał S. S.A. do usunięcia ww. nieprawidłowości poprzezprzedłożenie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu sporządzonej na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, zamieszczenie na stronie tytułowej projektu budowlanego nazwy, adresu i kategorii obiektu budowlanego oraz jednostki ewidencyjnej, obrębu i numeru ewidencyjnego działki, na której obiekt jest usytuowany. Spółka w dniu 9 października 2017 r. wniosła o przedłużenie terminu do przedłożenia żądanych dokumentów.W odpowiedzi PINB wyznaczył Spółce nowy termin na wykonanie obowiązków – 30 dni od doręczenia postanowienia. Organ na podstawie pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] otrzymanego 24 listopada 2017 r. ustalił, że wniosek S. S.A. z dnia 19 lipca 2017 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na instalacji informatora ledowego na fundamencie prefabrykowanym na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] w W., został pozostawiony bez rozpatrzenia. Ponadto analiza przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wykazała, że jest on nadal niekompletny pomimo nałożenia na Spółkę postanowieniem Nr [...] obowiązku usunięcia wskazanych w tym rozstrzygnięciu nieprawidłowości. Z uwagi na powyższe PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] nakazał S. S.A. z siedzibą w W. rozbiórkę przedmiotowego wolnostojącego nośnika reklamowego. Po rozpoznaniu odwołania ww. Spółki M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie PINB za prawidłowe. Organ nie dopatrzył się naruszenia przepisów zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ zauważył, że przedmiotowy nośnik reklamowy z uwagi na swoje parametry i sposób zamocowania stanowi obiekt budowlany. Jeżeli bowiem wjego skład wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament i konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, to stanowi to budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi zatem wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i na jego wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Organ wskazał, że na podstawie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej tj. budowy przedmiotowego nośnika przy spełnieniu łącznie takich przesłanek jak:budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, uiszczona została opłata legalizacyjna. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro Spółka nie wykonała w wyznaczonym do tego terminie obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2017 r. tj. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to należało orzec nakaz rozbiórki nośnika reklamowego. Organ zauważył, że zobowiązana Spółka przedłożyła część wymaganej ww. postanowieniu dokumentacji, natomiast jej wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został - jak wynikało z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. - pozostawiony bez rozpatrzenia. MWIB wskazał, że pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną kończącą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku. Oznacza to, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] w W. zostało przed organem architektoniczno-budowlanym zakończone. Odnosząc się do zarzutu niewskazania przez PINB na czym polegają nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym MWINB wskazał, że PINB w postanowieniu Nr [...] dokładnie określił o jakie elementy należy uzupełnić przedłożoną przez Spółkę dokumentację projektową. Organ zauważył, że niezależnie od prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego, wobec nieprzedłożenia przez Spółkę w wyznaczonym w postanowieniu nr [...] terminie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należało uznać, że nie został wypełniony obowiązek w tymże postanowieniu określony. Legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej możliwa jest wyłącznie gdy inwestor przedstawi kompletne i zgodne z prawem dokumenty, wymienione w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym PINB był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do nakazania całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu. W skardze od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S.A. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (uznanie, że przedłożony projekt budowlany nie został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia), art. 6 , art. 7, art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1208/18 oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w W. na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. W stanie faktycznym ustalonym w sposób niesporny przez PINB budowa wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci ledowej tablicy o wymiarach ok. 5,12 m x 8,96 m, zamocowanej na metalowym słupie o wysokości ok. 3,30 m, osadzonym w płycie fundamentowej o wymiarach w rzucie poziomym ok. 2,5 m x 4,5 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] w W., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, uprawniała do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd podzielił stanowisko organów, że ww. nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany, co nie było kwestionowane w skardze. Przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i na jego wybudowanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Sąd, mając na uwadze art. 48 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że przeprowadzona przez PINB procedura legalizacyjna nie narusza dyspozycji tego przepisu. Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami techniczno-budowlanymi, PINB postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty kiedy postanowienie stanie się ostateczne, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Według Sądu z akt sprawy wynikało, że zobowiązany w dniu 24 lipca 2017 r. razem z wnioskiem o zawieszenie postępowania złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 30 sierpnia 2017 r. inwestor został zobowiązany do uzupełnienia braków formalnych złożonego projektu. Następnie [...] listopada 2017 r. organ I instancji otrzymał informację z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wawer, że wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania. Sąd zauważył, że do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, czyli do [...] stycznia 2018 r. inwestor nie złożył decyzji o warunkach zabudowy jak też nie poprawił w pełnym zakresie złożonego projektu. Braki te nie zostały uzupełnione nawet do [...] marca 2018 r. czyli wydania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że inwestor miał ponad 8 miesięcy na uzyskanie i przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy. Mimo to nałożonego na niego obowiązku nie wykonał, co więcej żadne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie toczy się. W powyższych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że we wskazanym wyżej zakresie inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków i wykonać ich nie zamierza. Obligowało to organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Sąd podzielił stanowisko organów, że złożony w sprawie projekt budowlany posiadał braki formalne jednak nie odnosił się do tej kwestii gdyż skarga nie konkretyzowała zarzutu w tym zakresie. Sąd wskazał, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nie przejdzie on do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 48 ust. 1). Żadenprzepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu, nie doszło w toku postępowania do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie w przepisami postepowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Uzasadnienia decyzji obu organów spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., a także odpowiadają wynikającej z art. 11 K.p.a. zasadzie przekonywania. Sąd wskazał, że z art. 7 K.p.a. wynika nie tylko obowiązek organów podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przepis ten nakłada taki obowiązek na organ, gdy strona wystąpi z wnioskiem. Dlatego strona zgłaszając wątpliwości co do ustaleń organu, powinna przedstawić swoje wnioski i dowody na ich potwierdzenie. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor nie wykazał się aktywnością dowodową zaś organ zebrał materiał dowodowy potwierdzający jego stanowisko. S. S.A. z siedzibą w W.(dalej jako skarżąca kasacyjnie) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 1 i 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II jak i I instancji, co skutkowało oddaleniem skargi, b) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nie rozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi, c) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji WINB, mimo że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. za sprawą jego niezastosowania iniezawieszenia postępowania z urzędu, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji objętej legalizacją, a pozostawienie wniosku o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 K.p.a., gdyż WSA w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji MWINB, utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach, e) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, f) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, g) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku w którym z przeprowadzonego przez WSA w Warszawie postępowania rozpoznawczego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi, h) art. 135 w zw. z art. 145 § 2 pkt 2 P.p.s.a. albowiem mimo powinności wyeliminowania decyzji organu I i II instancji jako wadliwych, oddalając skargę WSA w Warszawie pozostawił w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję przez co naruszył zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania art. 7 i 8 k.p.a). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumenty, mające w jej ocenie uzasadniać podniesione w niej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjnanie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S.A. z siedzibą w W. jest bezzasadna. Zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. i art. 3 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzglednieniem skargi kasacyjnej. Art. 1 P.p.s.a. stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sąd I instancji dokonywał kontroli decyzji wydanej przez organ adminsitracji, a zatem dokonywał kontroli działalności administracji publicznej. Przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2956/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Odnośnie do naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu – wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestia, co należy rozumieć pod pojęciem "zagadnienia wstępnego"dającego podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. została wyjaśniona w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji jest oczywiście konieczne jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstwi organowi nadzoru budowlanego, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji. Organ nadzoru budolanego prowadzący postępowanie legalizacyjne wydaje postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane. Postanowieniem z dnai [...] maja 2017 r. nr [...] nałożono na skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie to nie zostało przez Spółkę zaskarżone w odniesieniu do terminu wykonania obowiązku. Spółka nie wnosiła też o zmianę tego postanowienia poprzez określenie innego terminu wykonania obowiązku. W wyznaczonym terminie Spółka nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie takiej decyzji został pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest merytorycznym załątwieniem sprawy niemniej jednak jest inną formą jej zakończenia. Ocena zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania może być poddana kontroli poprzez wniesienie skargi na bezczynność. Niezależnie od przyczyn, z powodu których skarżąca kasacyjnie Spółka nie mogła uzyskać decyzji o warunkach zabudowy nie budzi wątpliwości fakt, że wymóg przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy nie został wypełniony, co uzasadniało zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki. W ocenie NSA, niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. Przeis ten stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Nie znajduje uzasdnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że zasakrżona decyzja nie narusza prawa, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym tej decyzji nie może być uznane za naruszenie zasady praworządności oraz za naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw.z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.