II OZ 750/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta Strzelina na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 746/17 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi J.K. na uchwałę Rady Miejskiej Strzelina z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 16 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił J.K. (dalej jako "skarżący") termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Strzelina z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 9 października 2017 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, że zarówno w treści uchwały, jej uzasadnieniu, jak również w piśmie przewodnim z 30 sierpnia 2017 r. nie został pouczony o przepisach szczególnych regulujących inicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. O szczególnych regulacjach Kodeksu wyborczego został dopiero poinformowany w dniu 9 października 2017 r. przez osobę trzecią. Postanowieniem z 24 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił termin do wniesienia skargi. Zażalenie na to postanowienia wniosło Miasto Strzelin. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 marca 2018 r. sygn. akt II OZ 194/18 uchylił postanowienie Sądu I instancji z 24 listopada 2017 r. o przywróceniu terminu do wniesienia skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w tym zakresie. W uzasadnieniu podkreślił, że w oparciu o przedstawione akta sprawy, nie sposób ustalić, czy rozpoznany przez Sąd I instancji wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, został złożony z zachowaniem siedmiodniowego terminu. Jednocześnie NSA podkreślił, że słuszne jest wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym brak poinformowania skarżącego, że skargę wnosi się bezpośrednio do organu, a nadanie jej w urzędzie pocztowym nie jest równoznaczne ze złożeniem skargi, powodowało, że mógł on pozostawać w usprawiedliwionym, błędnym przekonaniu, że złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do Sądu. Ponownie rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15) ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Stosownie do art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Oznacza to, że w tej sprawie termin do wniesienia skargi byłby zachowany, gdyby skarga wpłynęła do organu najpóźniej 25 września 2017 r. Skarga wpłynęła do organu 2 października 2017 r., a zatem z uchybieniem terminu. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 9 października 2017 r. skarżący wniósł do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Skarżący nie zachował tym samym wymaganego trybu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi za pośrednictwem organu. Wniosek ten jako błędnie wniesiony, powinien być przesłany przez Sąd do właściwego organu. Sąd I instancji nie przekazał wniosku organowi i postanowieniem z 24 listopada 2017 r. rozpoznał wniosek. W ocenie Sądu I instancji, skoro Sąd nie przesłał wniosku organowi, to taka zwłoka Sądu nie może obciążać skarżącego działającego bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący nie może ponosić konsekwencji błędnych działań Sądu, dlatego nie można uznać, że niezachowanie terminu do złożenia wnioski o przywrócenie terminu było zawinione wyłącznie przez skarżącego. W związku z tym Sąd I instancji rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi uznając, że wniosek ten był uzasadniony. Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie został pouczony w sposób właściwy o przepisach szczególnych regulujących wnoszenie skarg na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Okoliczność ta uzasadniała przywrócenie terminu. W uzasadnieniu uchwały zawarto pouczenie, że od zaskarżonej uchwały "na podstawie art. 384 § 1 Kodeksu Wyborczego zainteresowanemu służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skargę wnosi się za pośrednictwem Rady Miejskiej Strzelina w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały". Organ nie pouczył skarżącego o art. 9 Kodeksu wyborczego, który zawiera odmienną od generalnie stosowanej reguły ustalania zachowania terminu do dokonania czynności procesowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Miasto Strzelin. Organ zarzucił naruszenie art. 86 § 1 oraz art. 87 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") kwestionując zarówno zachowanie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, jak również zasadność przywrócenia terminu do złożenia skargi. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i "podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w tej sprawie ma ustalenie z jednej strony, czy wniosek ten został złożony w terminie, z drugiej natomiast, czy wniosek ten był usprawiedliwiony, a zatem, czy wniesienie skargi z uchybieniem terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Po pierwsze, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wynika zatem, że o zachowaniu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (miasta) stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego decyduje data złożenia skargi organowi wyborczemu. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 83 § 3 p.p.s.a. i z tego względu Sąd I instancji prawidłowo przyjął w tej sprawie, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 87 § 3 p.p.s.a. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. W wydanym w tej sprawie postanowieniu z 7 marca 2018 r. sygn. akt II OZ 194/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie została przez Sąd I instancji należycie wyjaśniona oraz, że zgodnie z powołaną regulacją art. 87 § 3 p.p.s.a., wniosek w tym przedmiocie powinien zostać złożony za pośrednictwem organu lub przekazany organowi przez Sąd I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu Sąd I instancji ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony bezpośrednio do Sądu, a Sąd ten nie przekazał wniosku organowi. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w takiej sytuacji zaniechanie Sądu nie może powodować negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Przekazanie na tym etapie wniosku o przywrócenie terminu organowi byłoby jednoznaczne z przyjęciem, że wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym stanowi art. 87 § 1 p.p.s.a. Kwestia ta ma istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ jak wynika z analizy wniosku, skarżący o szczególnym trybie wnoszenia skargi dowiedział się w dniu 9 października 2017 r. i niezwłocznie (tego samego dnia) złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek ten wpłynął do Sądu w dniu 10 października 2017 r., a więc, jeżeli wówczas Sąd I instancji przekazałby wniosek organowi, to wniosek ten należałoby uznać za wniesiony w terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie należy mieć na uwadze jeszcze jedną okoliczność. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że od ogólnej zasady z art. 87 § 3 p.p.s.a. można przyjąć jeden wyjątek. Dotyczy to sytuacji, w której skarga złożona została z uchybieniem terminu, a strona - nieświadoma tego uchybienia - nie wystąpiła, wraz ze złożeniem skargi, z wnioskiem o przywrócenie terminu. W takiej sytuacji o zaistniałym uchybieniu strona dowiaduje się dopiero na późniejszym etapie postępowania, już po przekazaniu skargi sądowi. W przypadku, gdy skarga znajduje się już w sądzie, wraz z aktami sprawy przekazanymi przez organ, niecelowe byłoby składanie wniosku o przywrócenie terminu za pośrednictwem organu i dopuszczalne jest przyjęcie do rozpoznania wniosku złożonego bezpośrednio do sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2011 r., II OZ 1343/10 oraz z 21 kwietnia 2017 r. I OZ 780/17). Z tych przyczyn Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 87 § 1 p.p.s.a. i przystąpił do jego rozpoznania. Po trzecie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Przede wszystkim kwestię tę rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjnym w powołanym wyżej postanowieniu z 7 marca 2018 r. sygn. akt II OZ 194/18 podzielając stanowisko, zgodnie z którym brak poinformowania skarżącego, że skargę wnosi się bezpośrednio do organu, a nadanie jej w urzędzie pocztowym nie jest równoznaczne ze złożeniem skargi, powodowało, że mógł on pozostawać w usprawiedliwionym, błędnym przekonaniu, że złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do Sądu. Pouczenie zawarte w zaskarżonej uchwale nie było wyczerpujące, co miało wpływ na uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi. W pouczeniu nie zawarto bowiem informacji o treści art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, który wprowadza odmienną od generalnie stosowanej na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego regułę ustalania zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 83 § 3 p.p.s.a.). Pouczenie w tym zakresie powinno zatem stanowić kluczowy element decydujący o możliwości skutecznego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie organ dochował warunku zawarcia w pouczeniu informacji o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednak nie wywiązał się z obowiązku należytego poinformowania skarżącego odnośnie zachowania terminu do wniesienia skargi. Brak pełnego pouczenia miał wpływ na ocenę zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi. Wbrew argumentacji organu, brak przepisów, które nakładałyby taki obowiązek na organ prowadzący postępowanie wyborcze nie stanowi o zwolnieniu organu z należytego sformułowania pouczenia w tym zakresie. Powołanie się w treści pouczenia wyłącznie na art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego nie stanowi należytego poinformowania strony o sposobie wnoszenia skargi na uchwałę podjętą w postępowaniu wyborczym. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II OZ 141/18 oraz z 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OZ 101/18. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.