I OSK 1480/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 919/17 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od L. M. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 919/17), po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. M., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] maja 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K. z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący jest żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i został wyznaczony na stanowisko służbowe w Dowództwie [...] od 1 lipca 2016 r. Natomiast do pełnienia zawodowej służby wojskowej został powołany od 24 czerwca 2000 r. 13 lutego 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z przesłanego aktu notarialnego z 16 grudnia 1997 r. wynika, że wykupił on lokal położony na osiedlu [...] w bloku nr [...], a przy sprzedaży lokalu mieszkalnego zastosowano pomniejszenie w cenie nabycia na podstawie uchwały Rady Gminy, ustalając 30% upust w cenie nabycia. Kwota sprzedaży lokalu została ustalona w oparciu o postanowienie regulaminu sprzedaży. Kupno lokalu nastąpiło przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K. na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 3 i art. 21 ust. 1, 2, 3 oraz art. 48d ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 207), art. 17 ust. 3 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 614) oraz art. 104 K.p.a. odmówił L. M., pełniącemu zawodową służbę wojskową jako służbę stałą w Dowództwie [...] wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Jak wskazał organ, realizacja prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego w jednej z form określonych w art. 21 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje w przypadku nie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 21 ust. 6. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. M. Decyzją z [...] maja 2017 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego nie miał w sprawie znaczenia fakt, że w dacie nabycia lokalu mieszkalnego skarżący nie był żołnierzem zawodowym, gdyż do czynnej zawodowej służby wojskowej został powołany 24 czerwca 2000 r. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego, jak również nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do nabycia lokalu mieszkalnego. Zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy osoba posiadająca obecnie status żołnierza kiedykolwiek skorzystała z pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Organ odwoławczy wskazał także, iż wyczerpanie przesłanki art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy ma miejsce, gdy nabycie lokalu w sposób określony w tym przepisie nastąpiło na rzecz małżonka żołnierza. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rodziny przez małżonka czyli osobę inną niż żołnierz zawodowy (niezależnie od daty jego nabycia, tj.: przed zawarciem czy po zawarciu związku małżeńskiego, panującego ustroju majątkowego pomiędzy małżonkami oraz okoliczności czy lokal ten pozostaje nadal własnością małżonka) wyłącza możliwość skorzystania przez żołnierza z prawa do zakwaterowania, w tym również wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Odnosząc się z kolei do treści odwołania organ wskazał, że moc wiążąca przytoczonego przez stronę orzeczenia Sądu ogranicza się jedynie do konkretnej sprawy objętej tym wyrokiem i w żaden sposób nie narzuca treści i kierunku rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył L. M., zarzucając jej naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiedź na skargę wniósł organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podlegała ona uwzględnieniu, albowiem obie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, prawo do zakwaterowania, będące pochodną prawa do świadczenia mieszkaniowego żołnierza zawodowego wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego go z Siłami Zbrojnymi RP i ma zapewnić prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Podstawowym sposobem zapewnienia prawa do zakwaterowania jest przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Prawo to może być jednak realizowane również w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy). Odwołując się do ustalonego stanu faktycznego sprawy, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy wszedł w życie 1 lipca 2010 r. Regulacji tej nie było w dniu, w którym skarżący został powołany do zawodowej służby wojskowej (24 czerwca 2000 r.). W ocenie Sądu, uprawnienie skarżącego do wypłaty świadczenia mieszkaniowego należy oceniać przez pryzmat uprawnień, jakie przysługiwały w chwili powołania do zawodowej służby wojskowej. W tamtym czasie prawo do kwatery przysługiwało żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała (art. 22 ust. 1 ustawy). Prawo to realizowało się na wniosek żołnierza zawodowego jak również osób uprawnionych, poprzez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Z akt nie wynika, aby skarżący jako żołnierz zawodowy zrealizował od czasu powołania do zawodowej służby wojskowej w 2000 r., w jakiejkolwiek formie powyższe prawo do zakwaterowania. Zastosowanie zatem do skarżącego art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy prowadzi w istocie do pozbawienia żołnierza wynikającego z ustawy prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej (art. 21 ust. 1). Skarżący nie mógł być objęty dyspozycją art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy. Z przepisu art. 21 ust. 6 na gruncie przesłanek określonych w punktach 1, 2, 4 i 5, jednoznacznie wynika, że brak prawa do zakwaterowania ustawodawca powiązał ściśle z takimi sytuacjami, gdy żołnierz wcześniej (na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów) zrealizował swoje prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służbowego. Są to instytucje prawa ściśle związane z prawem żołnierza do zakwaterowania i będące postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. Także przesłankę z art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy należy rozpatrywać w kontekście uprawnień żołnierza zawodowego wynikających z pełnienia zawodowej służby wojskowej. Uzyskanie zatem pomniejszenia w cenie nabycia lokalu mieszkalnego (wynikające z jednorazowej zapłaty całej należności) przez osobę, która nie była w chwili zakupu lokalu żołnierzem zawodowym i upust cenowy nie był związany z pełnieniem zawodowej służby wojskowej, nie stanowi podstawy do odmowy wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Powołane przez organ w zaskarżonej decyzji wyroki wydane zostały natomiast w odmiennych stanach faktycznych od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Mienia Wojskowego, zaskarżając go w całości. Organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a w związku z art. 21 ust 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów Agencji obu instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni ww. przepisów i uznania, że żołnierz ubiegający się o jedną z form zakwaterowania ma do niej prawo mimo nabycia – przed wstąpieniem do służby – lokalu mieszkalnego z bonifikatą w cenie od jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższy zarzut, organ odwoławczy wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących, a także o skierowanie sprawy na rozprawę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżący posiada uprawnienie do świadczenia mieszkaniowego mimo nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą w cenie od jednostki samorządu terytorialnego zanim wstąpił do służby wojskowej. I choć przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy istotnie nie obowiązywał w chwili wstąpienia do służby to również świadczenie mieszkaniowe jako forma zakwaterowania była ustawie obca. Przyjęcie natomiast wąskiej wykładni art. 21 ust. 6 ustawy stoi w opozycji do regulacji prawnych obowiązujących obecnie jak i w dacie wstąpienia skarżącego do służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem: "Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10 nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia". Z treści powołanego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w powyższym przepisie podmiotów. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji cytowany przepis nie wyłącza prawa do zakwaterowania, a tym samym i prawa do świadczenia mieszkaniowego jedynie w przypadku gdy nabycie lokalu od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego miało miejsce w okresie pozostawania żołnierzem zawodowym. Wprawdzie taki pogląd wyrażony został w jednym z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2439/14 przywołanym przez skarżącego tym niemniej jest on odosobniony w judykaturze (por. wyroki z dnia: 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3038/12, 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2768/13, 25 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1240/13, 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2425/14, 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 - orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl) i nie podziela go również skład rozpoznający niniejszą sprawę. Należy bowiem zauważyć, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. od czasu jej uchwalenia były wielokrotnie nowelizowane. Zmianom ulegało nazewnictwo instytucji prawnych, przewidujących uprawnienia żołnierzy i innych osób wraz z przesłankami ich nabywania czy utraty. Do 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy przyznawały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po tej dacie - innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po 1 lipca 2010 r. innym osobom o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego). Od jednostek samorządu terytorialnego lokale mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Podobnie od Agencji lokale mogli nabywać nie tylko żołnierze ale również inne osoby, a różnica dotyczyła wyłącznie wysokości bonifikaty. Należy też zauważyć, że przepisy o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego) były i nadal są wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA. Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącego zawartym w skardze, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. I tak do lipca 2004 r. obowiązywał art. 47 ust. 9 na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach jednostki samorządu terytorialnego i nie przekazała go do dyspozycji tych podmiotów. W ocenie Sądu, świadczy to o tym, że żołnierz jako m.in. osoba uprawniona nie mógł skorzystać z dwóch form zakwaterowania: w postaci pieniężnej - od Agencji i rzeczowej - np. od gminy. Podobna regulacja dotyczyła samych lokali, niemniej w odniesieniu do małżonków - art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. Również uchylony już art. 87 tej ustawy stanowił zaporę do uzyskiwania wielokrotnej pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Obecnie jego odpowiednikiem jest właśnie art. 21 ust. 6. Jak słusznie argumentuje organ, zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro zatem przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. umożliwiały i umożliwiają nabycie lokalu z zasobów Agencji nie tylko żołnierzom ale także innym osobom - art. 79 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego - to należy przyjąć, że nabycie lokalu w charakterze "innej osoby" (nie jako żołnierza) wyczerpuje negatywną przesłankę prawa do zakwaterowania z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do przepisu art. 203 pkt 2 P.p.s.a.