II OSK 2859/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/17 w sprawie ze skargi A. B.-O. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. B.-O. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B.-O. i M. O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przebudowy zjazdu indywidualnego na publiczny z drogi wojewódzkiej nr 722 (działka nr ew. A ) na działkę nr ew. B obr. [...] w Piasecznie. Organ przytoczył art. 29 ust. 1 pkt 11 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) i wskazał, że 23 sierpnia 2016r. wnioskodawcy zgłosili ww. inwestycję. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], organ wojewódzki nałożył obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia. W odpowiedzi, 25 października 2016 r. inwestorzy przesłali jedynie pismo wyjaśniające, w którym wskazali m.in. że 24 września 2016 r. wykonali przebudowę zjazdu. Wojewoda Mazowiecki, w konsekwencji, wniósł sprzeciw do zgłoszenia. W ocenie GINB, sprzeciw był zasadny z uwagi na naruszenie art. 30 ust. 5. Organ zaznaczył, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Zgodnie z art. 30 ust. 5c i 5d ww. ustawy w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ nakłada postanowieniem obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw. Nałożenie ww. obowiązku przerywa bieg terminu. W art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ustawodawca zakreślił zatem termin, w którym nie można przystąpić do wykonywania robót budowlanych i na ewentualne wniesienie sprzeciwu. Wskazał też, że dla zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu wystarczające jest nadanie decyzji (postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia) w placówce pocztowej. Regulacja ta przerzuca na inwestora obowiązek dowiadywania się, czy wydano sprzeciw (postanowienie o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia) i ewentualnie, kiedy została ona przekazana doręczycielowi. Organ odwoławczy podał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż postanowienie z dnia [...] września 2016r. nadano w urzędzie pocztowym 21 września 2016 r., a zatem przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. W dniu 28 października 2016 r. wpłynęło pismo A. B.-O. i M. O. informujące, że przebudowę wykonano. Powyższe zostało również potwierdzone w odwołaniu z którego wynika, że "zgłoszenie dotyczyło kilkudziesięciu metrów kwadratowych kostki brukowej, całe przedsięwzięcie trwało kilka godzin. Roboty zostały zakończone tego samego dnia tj. 24 września 2016 r." GINB, powołując się na orzecznictwo podkreślił, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie zgłoszenia w stosunku do robót, które już wykonano. Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty realizowano równoległe ze zgłoszeniem, czy przed zgłoszeniem. W obu sytuacjach obowiązkiem organu jest zakwestionowanie zgłoszenia. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skoro inwestorzy rozpoczęli realizację inwestycji przed upływem terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. B.-O. oraz M. O. i wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 i 107, art. 39, art. 44, art. 46, art. 109 i art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 30 ust. 5c i ust. 6 Prawo budowlane, prowadzące do naruszenia interesu skarżących poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Oczywiste jest zatem, że postanowienie o uzupełnieniu braków zgłoszenia winno być doręczone zgłaszającemu przed upływem terminu 30 dniowego (art. 30 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji) przewidzianego na wniesienie decyzji o sprzeciwie, z upływem którego - w przypadku braku sprzeciwu - strona może legalnie przystąpić do wykonania zgłoszonych robót budowlanych. W niniejszej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu 23 sierpnia 2016 r. Termin 30-dniowy, w którym skarżący winni powstrzymać się od wykonania robót budowlanych upływał zatem z dniem 22 września 2016 r., co oznacza, że skarżący mogli przystąpić do realizacji zgłoszonych robót budowlanych 23 września 2016 r. Natomiast postanowienie wzywające do uzupełnienia braków i nieprawidłowości zgłoszenia, wydane w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego – abstrahując od jego zasadności – pomimo, iż wydane [...] września 2016 r., zostało doręczone skarżącym dopiero 11 października 2016 r., jak wynika z dowodu potwierdzenia odbioru. Postanowienie to nie mogło zatem przerwać 30 dniowego terminu, o którym mowa wyżej, skoro termin ten już upłynął, a inwestorzy mogli przystąpić do wykonania przebudowy zjazdu, już 23 września, co – jak wyjaśnili - miało miejsce 24 września 2016 r. i zważywszy na zakres robót budowlanych (przebudowa polegająca jedynie na poszerzeniu zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego), w tym samym dniu zostały wykonane. W konsekwencji powyższych ustaleń doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji) mającego wpływ na wynik sprawy, bowiem organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji utracił możliwość wniesienia w dniu [...] listopada2016 r. decyzji o sprzeciwie do zgłoszonych robót budowlanych, które zostały prawidłowo rozpoczęte po upływie zakreślonego ustawowo terminu i wykonane w całości przed doręczeniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia. Powyższe oznacza, że w omawianej sytuacji organ drugiej instancji winien był uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe, doszło zatem do naruszenia również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2018 r. o sprzeciwie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, podczas gdy organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2018 r.; Il. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że organ pierwszej instancji utracił możliwość wniesienia w dniu [...] listopada2016 r. decyzji o sprzeciwie do zgłoszonych robót budowlanych, podczas gdy wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B.-O. i M. O. wnieśli o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 15 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Najpierw jednak podzielić należy trafne spostrzeżenie zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wadliwe jest powiązanie w pierwszym zarzucie kasacji przepisu art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", z normą procesową art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis art. 30 ust. 5 ma charakter normy prawa materialnego. Jak wynika z materialnej podstawy kasacji, poglądu tego nie kwestionuje sam wnoszący kasację organ. Nie stanowi natomiast wady konstrukcyjnej powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazana częściowa wadliwość podstawy procesowej nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania kasacji, której istota, tak jak kontrowersja w niniejszej sprawie, sprowadza się do wykładni i zastosowania normy art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 5c i 5d Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o sprzeciwie oraz zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi zaś w niniejszej sprawie tylko procesowy aspekt sporu materialnoprawnego. Wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia oznacza, że zgłoszenie obarczone jest brakami uniemożliwiającymi merytoryczne jego zbadanie. Mimo zatem formalnego stanu, w którym do organu został złożony dokument określony jako zgłoszenie, z uwagi na jego wadę w postaci niekompletności, nie można mówić o złożeniu zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Tylko zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi, do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę (patrz: Andrzej Gliniecki, [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod. red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, pkt 13 do art. 30). Takie stanowisko potwierdza norma art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego. Stanowi ona o przerwaniu biegu terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5. Po uzupełnieniu zgłoszenia termin biegnie od nowa. Skoro zaś w przypadku złożenia niekompletnego zgłoszenia nie można mówić o skutecznym zgłoszeniu, nie jest możliwe uznanie, że rozpoczął bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego. W rezultacie uprawniony jest pogląd, zgodnie z którym, na mocy art. 30 ust. 5d, "nałożenie obowiązku", o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Zatem skutek ten następuje nie w konsekwencji doręczenia postanowienia, ale "nałożenia obowiązku" (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1282/18). Wejście postanowienia do obrotu prawnego, a co za tym idzie przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, wynika zatem z treści art. 30 ust. 5c i 5d Prawa budowlanego. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do adresata (zgłaszającego) skutek w postaci przerwania biegu terminu wiąże się z procesową czynnością doręczenia postanowienia. Takiej podstawy procesowej nie stanowi próba odczytania, a contrario, unormowania art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego, dodanego nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Przepis ten, ustalający datę wniesienia sprzeciwu (jako dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego), dotyczy decyzji, która jest niewątpliwie aktem wydanym w postepowaniu administracyjnym. Takiego unormowania nie wprowadzono w odniesieniu do postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Nie świadczy to jednak o tym, że za datę wydania postanowienia należy uznać datę doręczenia postanowienia. Argumentacja, która legła u podstaw tezy, według której, za datę wniesienia sprzeciwu należy przyjmować datę doręczenia decyzji o sprzeciwie, była oparta na przepisie art. 110 § 1 K.p.a. (na uboczu wywodu prowadzonego w niniejszej sprawie można odnotować, że kontrowersje związane z datą wydania decyzji o sprzeciwie zakończyła nowela Prawa budowlanego z dnia 20 lutego 2015 r.). Abstrahując na razie od trafności poglądu opartego na dyspozycji art. 110 § 1 K.p.a., zauważyć należy przede wszystkim, że postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego) nie jest wydawane w ramach postepowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego, a więc przepis art. 110 § 1 K.p.a. nie ma w stosunku do tego aktu zastosowania. Niezależnie od tego, należy opowiedzieć się za poglądem, zgodnie z którym, obowiązujące przepisy K.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (patrz: wyrok NSA z dnia z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132; wyrok NSA z dnia z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1220/15). W konsekwencji, w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Nie zaistniało zatem uprawnienie do wykonywania robot budowlanych, przewidziane w art. 30 ust. 5 zdanie trzecie Prawa budowlanego. Od razu warto podkreślić, że nie oznacza to braku ochrony inwestora przed nieuzasadnionym nałożeniem obowiązku. Postanowienie o nałożeniu obowiązku jest niezaskarżalne, ale podlega kontroli sądu administracyjnego wraz z ewentualną decyzją o sprzeciwie. Utrwalony jest pogląd, według którego, możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, są wymagane przepisami Prawa budowlanego lub ustaw szczegółowych i o ile mają one zastosowanie w sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2612/16). W razie braku podstaw do nakładania obowiązku, w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 5c, termin do wniesienia sprzeciwu biegnie, a po jego upływie organ traci kompetencję do wniesienia sprzeciwu (patrz: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 730/10). Skarżący nie podważyli zasadności merytorycznej postanowienia Wojewody Mazowieckiego Nr 545/II/2016, z dnia 19 września 2016 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.