VIII SA/Wa 542/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy i Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej określana jako: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Rada Gminy i Miasta w P. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. K. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada wskazała art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do którego "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". W uzasadnieniu do ww. uchwały Rada stwierdziła, że przeanalizowała podane we wniosku przez Starostwo Powiatowe w P. przyczyny rozwiązania umowy o pracę z Radnym Rady Gminy i Miasta w P. Panem S. K. i dokonała ich oceny w oparciu o informacje zawarte w tym wniosku, wyjaśnienia pisemne i ustne radnego, opinię Komisji Spraw Społecznych Rady oraz zgłoszone przez radnych uwagi. Stanowisko swoje Rada oparła na następujących ustaleniach faktycznych przytoczonych w uzasadnieniu do uchwały, a mianowicie: 1. Radny S. K. pracuje w Starostwie Powiatowym w P. od 25 lat i jest aktualnie [...] w Wydziale Architektury i Budownictwa, a jego bezpośrednim przełożonym jest kierownik wydziału; 2. Decyzje, wskazane we wniosku Starostwa Powiatowego o wyrażenie zgody na zwolnienie radnego, zostały podpisane przez kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa; 3. Pan S. K. nie posiadał upoważnienia Starosty do wydawania decyzji w okresie, w którym wydane zostały decyzje wskazane we wniosku; 4. Kierownik wydziału przed podpisaniem decyzji winien je zweryfikować, gdyż wobec osób zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych stawia się wyższe wymagania aniżeli w stosunku do innych pracowników; 5. Pracę Wydziału organizuje i kieruje nią kierownik, który jako pierwszy zobowiązany jest do poinformowania swoich przełożonych o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu podległej mu komórki, a nie można oczekiwać takiego zachowania od pracownika niższego szczebla; 6. Uchybienia zaistniałe przy wydaniu decyzji nie mogą być uznane za rażące; 7. Dotychczasowa nienaganna 25 letnia praca Radnego nie zasługuje na tak drastyczną karę; 8. W ocenie Radnego S. K. przyczyna rozwiązania umowy jest związana z wykonywaniem przez Niego mandatu Radnego Rady Gminy i Miasta w P. Z powyższych względów Rada uchwaliła, że nie wyraża zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W ocenie Wojewody [...] brak jest podstaw do tego rodzaju stwierdzeń, a podjęta uchwała w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy prawa, w szczególności art. 25 ust. 2 u.s.g. W ocenie organu nadzoru brzmienie przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. jednoznacznie i bez wątpliwości interpretacyjnych wskazuje, że jedyną sytuacją, gdy rada ma prawo - a jednocześnie obowiązek - odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jest związek pomiędzy owym rozwiązaniem stosunku pracy a wykonywaniem mandatu radnego. W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Z treści uzasadnienia do uchwały wyraźnie wynika, iż poza nieuprawnioną oceną dokonaną przez Radę (zwłaszcza punkty nr 4 - 8), jedynie Radny S. K. uważa, iż wniosek o rozwiązanie z nim umowy o pracę związany jest wykonywaniem przez niego mandatu Radnego. Rada takiego stanowiska nie wyraziła, choć dokonała bardzo wnikliwej analizy sprawy, nie posiadając notabene do tego jakiejkolwiek kompetencji wynikającej z obowiązujących przepisów prawa. Rada Gminy podejmując uchwałę nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Dokonana przez Radę, a w zasadzie Komisję Rady, ocena przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów wobec pracownika, a zwłaszcza określenie ciężaru dokonanych przez pracownika uchybień, jest zarezerwowana wyłącznie do właściwości Sądu Pracy i w tym zakresie Rada nie posiada kompetencji. Należy także podkreślić, iż w żadnym miejscu zarazem Rada, jak i Komisja, nie stwierdziły, aby wniosek o rozwiązanie stosunku pracy z Radnym był związany z wykonywaniem przez Niego mandatu Radnego, podkreślając jednocześnie, że taką zależność stwierdza jedynie Radny, którego wniosek dotyczy. Rada nie posiada żadnych ustawowych kompetencji do dokonywania oceny przedstawionych przez pracodawcę zarzutów, a ocena, jak bardzo rażące jest działanie pracownika i czy jest zawinione, jest całkowicie nieuprawniona. Budzi zdziwienie, iż Radni działający w Komisji, dokonali oceny przedstawionego im materiału dowodowego, po czym stwierdzili, że przedstawione uchybienia pracownika nie są rażące. Takie działanie budzi stanowczy sprzeciw - w sprawie, w przypadku skierowania na drogę postępowania sądowego, wypowie się właściwy miejscowo Sąd Pracy. Pozostałe zapisy uzasadnienia, cytowane na wstępie, zawierają natomiast subiektywną ocenę sprawy oraz osoby radnego. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy i Miasta w P. podejmując omawianą uchwałę, przekroczyła legitymację do działania, przyznaną przez ustawodawcę. Wobec powyższego uchwała w sposób istotny narusza treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wniosła Rada Gminy i Miasta w P. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy i Miasta P. przekroczyła legitymację do działania przyznaną przez ustawodawcę i przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie, niż takiej, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu, – art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), polegające na przekroczeniu uprawnień nadzorczych określonych w tych przepisach poprzez wejście w rolę pracodawcy radnego i przekroczeniu prawnej ochrony samodzielności rady gminy; – art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy i Miasta P. jest sprzeczna z prawem, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Wskazując na powyższe uchybienia Rada Gminy i Miasta P., w myśl art. 148 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody [...] w W. kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca gmina podniosła, że stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Gminy i Miasta P. nie narusza prawa. Treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Oznacza to, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Przy czym powyższy przepis jednak nie oznacza, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Skarżąca Rada wskazała, że przeanalizowała motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym S. K., wyjaśnienia radnego i zebraną dokumentację. Rada uznała za wiarygodne wyjaśnienia radnego S. K. w kontekście zebranego materiału dowodowego i zajęła stanowisko w przedmiocie wniosku Starostwa, a swoje stanowisko uzasadniła zgodnie z przepisami prawa, obszernie i w sposób logiczny w oparciu o zasady doświadczenia życiowego w ramach dopuszczonego ustawą o samorządzie gminnym swobodnego uznania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 193/13 LEX nr 1369028, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. LEX nr 2083425 I OSK 211/16; wyrok WSA w Gliwicach w Gliwicach z dnia 15 listopada 2016 r. IV SA/G1 232/16). Stanowisko radnych w toku postępowania dedykowanego podjęciu uchwały w przedmiocie wniosku Starostwa Powiatowego nie powinno zatem budzić zdziwienia organu nadzoru. Skarżąca w uzasadnieniu odnosiła się także do orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazywała, że NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 641/16 uznał, że brzmienie art. 25 ust. 2 ustawy jest wyrazem woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy rada gminy dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. W takiej sytuacji – co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 25 ust. 2 ustawy rada jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody. W tym stanie prawnym rada jest zobowiązana badać motywy pracodawcy zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Przywoływała wyrok NSA z 9 lipca 2015 roku, sygn. akt II OSK 625/15 gdzie sąd podniósł, że "o ile związaną jest decyzja rady w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę są zdarzenia wiążące się z wykonywaniem mandatu radnego, o tyle pozostałe przypadki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bądź odmowy wyrażenia zgody pozostawione zostały swobodnemu uznaniu rady gminy, która decyduje, czy zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy. A zatem w tych sytuacjach rada gminy może, ale nie musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy". Wreszcie skarżąca gmina podniosła, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o konieczności uzyskania przez pracodawcę uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Oznacza to, że pracodawca, który zamierza zwolnić zatrudnionego u siebie członka rady gminy, powinien wystąpić do samorządu o zgodę na rozwiązanie z nim stosunku pracy przed dokonaniem wypowiedzenia/rozwiązania. Zgoda rady gminy powinna poprzedzać decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę i jej rozwiązanie. W niniejszej sprawie pracodawca podjął już decyzję o rozwiązaniu umowy o pracę z radnym w dniu [...] marca 2017 r., a następnie wystąpił do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym. O tej okoliczności organ nadzoru zdaje się zapominać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, nie uznając podnoszonych w skardze zarzutów za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody orzekające nieważność uchwały Rady Gminy i Miasta w P. z dnia [...] kwietnia 2017 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. K. odpowiada prawu. Podstawą materialnoprawną orzekania przez organ nadzoru był przepis art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przedmiotem kontroli nadzorczej Wojewody była ww. uchwała Rady w P. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. K. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Należy zauważyć, iż w każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinno być wykazane, ze wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy pracę. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust. 2 ustawy ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie przed utratą pracy. Rada gminy podejmując uchwałę nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poprzez art. 25 ust. 2 ustawy ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem – radnym. W ten sposób przyznał pracownikom radnym szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu Rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może się ograniczać do oceny, czy podane przez pracodawcę przyczyny uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 roku, sygn. akt II OSK 211/16, z 6 lipca 2016 roku, sygn. akt II OSK 847/16). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację organowi nadzoru, iż podjęta uchwała jest sprzeczna z prawem - art. 25 ust. 2 ustawy. Sama skarżąca wskazuje w uzasadnieniu uchwały i skargi, iż jedynie radny S. K. oświadczył, że wniosek o rozwiązanie z nim umowy o pracę związany jest z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Rada takiego stanowiska nie wyraziła, choć dokonała bardzo wnikliwej analizy sprawy. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Rady Gminy i Miasta w P., że motywy rozwiązania stosunku pracy są pozorne. Starosta przedstawił w swoim wniosku o wyrażenie zgodny na rozwiązanie umowy o prace z radnym S. K. konkretne naruszenia przez niego obowiązków pracowniczych. Należy zauważyć, iż weryfikacja okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania stosunku pracy i ocena ich zasadności należy do właściwego sądu pracy, jeżeli powstaje spór na tym tle. W ocenie Sądu miałoby to znaczenie tylko w tym kontekście, że gdyby rada wykazała, iż podane okoliczności przez pracodawcę są pozorne, a rzeczywistym powodem rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. W toku przeprowadzonego postępowania nie wykazano, aby taki związek między działaniami radnego S. K. w ramach wykonywania mandatu, a podstawą rozwiązania stosunku pracy miał miejsce. Z tego względu podnoszone w skardze zarzuty błędnej wykładni przepisu art. 25 ust. 2 ustawy nie znajdują potwierdzenia. Należy zauważyć, iż w sprawie nie ma sporu o wykładnię tego przepisu, a o jego zastosowanie. Przez błędną wykładnię przepisu prawa należy rozumieć niewłaściwe odczytanie treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej według reguł wykładni. Nadto skarżąca winna przedstawić, jak dany przepis winien być odczytywany. W ocenie Sądu z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca zmierza do wykazania, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i błędnie zostały zastosowane przepisy art. 25 ust. 2 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy przez organ nadzoru. Błędne zastosowanie, bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego podważenia tych ustaleń, czy też szerzej dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważy skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa są bezpodstawne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca rada gminy nie przedstawiła zarzutów, które by podważały ustalone w sprawie okoliczności faktyczne. W sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa przez radę – art. 25 ust. 2 ustawy, które ma charakter istotny, to organ nadzoru miał podstawy do zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.