I OSK 2377/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 687/17 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 687/17 oddalił skargę D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 31 marca 2017 r. D. F. zwrócił się o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – A. F. Burmistrz Jarocina decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego. Organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania powyższego świadczenia, z uwagi na fakt, że pierwsze dziecko wnioskodawcy, N. I. – F., z nim nie zamieszkuje. Burmistrz wskazał, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, na mocy ugody sądowej z dnia 8 lipca 2015 r., zawartej przed Sądem Rejonowym w Jarocinie, sprawuje on opiekę nad pierwszą córką jeden dzień w tygodniu, w wymiarze 8 godzin oraz uiszcza na jej rzecz alimenty. Tym samym nie można zaliczyć N. I. do składu rodziny wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z [...] maja 2017r., nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję Burmistrza Jarocina. Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017, poz. 1851). Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Kolegium zwróciło uwagę, że art. 2 pkt 16 ustawy definiuje pojęcie rodziny. W myśl powołanego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 lat, przy czym w przypadku, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wobec powyższego – w ocenie Kolegium – należało przyjąć, że z punktu widzenia ustawy, dla przyznania świadczenia wychowawczego konieczne jest ustalenie z kim (z którym rodzicem po rozwodzie) mieszka faktycznie dziecko. Jeżeli bowiem po rozwodzie dziecko nie mieszka z rodzicem, to rodzic z którym dziecko nie mieszka nie może wnioskować o świadczenie wychowawcze na to dziecko, ani nie może uwzględnić tego dziecka w składzie rodziny, składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na inne dziecko, które mieszka z nim w ramach nowej rodziny/związku. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie pierwsze dziecko skarżącego – córka N. z nim nie zamieszkuje. Skarżący uczestniczy w wychowaniu córki poprzez kontakty z nią, które odbywają się jeden dzień w tygodniu oraz przekazując comiesięczne alimenty. Podkreślono, że ten stan faktyczny skarżący potwierdził w złożonym oświadczeniu z 12 kwietnia 2017 r. Wobec tego Kolegium uznało, że córki N. nie można uwzględnić w składzie rodziny skarżącego. Na powyższą decyzję D. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując na błędną wykładnię art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 687/17, oddalił skargę, wskazując, że z przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Sąd podkreślił, że na gruncie przepisów w/w ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, zaś jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Sąd I instancji uznał, że skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy przyjąć, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący nie mieszka wspólnie z córką N. i nie sprawuje faktycznej opieki nad nią, to nie można jej uwzględnić w składzie rodziny odwołującego, gdyż nie znajduje się ona pod opieką naprzemienną. Sąd stanął na stanowisku, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Z tych powodów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Jarocina o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. F. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez uznanie, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jednego z rodziców, podczas, gdy organy orzekające powinny same dokonać oceny, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne stosunki w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców, stanowią wystarczającą podstawę do rozważenia zaistnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dziecka u każdego z rodziców. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie, iż z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu jest nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy sami ustalili taką opiekę bez ingerencji sądu. Takie zaś postępowanie jest niedopuszczalne i godzi w podstawową zasadę równości wobec prawa. Skarżący kasacyjnie podniósł, że to, iż jego córka N. zamieszkuje z matką nie oznacza, że matka sprawuje wyłączną opiekę nad córką. Wskazano, że skarżący uczestniczy w procesie wychowawczym córki, płaci na nią alimenty i spotyka się dwa razy w tygodniu na mocy porozumienia z matką. Zaznaczył, że w czasie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze spotykał się z córką raz w tygodniu. Wobec tego skarżący kasacyjnie stwierdził, że należy mu się świadczenie na drugie dziecko – A. F. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r., poz.2325), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jednego z rodziców. Według autora skargi kasacyjnej organy orzekające powinny same dokonać oceny, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne stosunki w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców, stanowią wystarczającą podstawę do rozważenia zaistnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dziecka u każdego z rodziców. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zatem wykładni pojęcia opieki naprzemiennej sprawowanej nad dzieckiem przez obojga rozwiedzionych rodziców, które zostało określone w art.2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z tym przepisem, według jego brzmienia z daty wydania zaskarżonej decyzji: Ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162 ); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z przytoczonej powyżej definicji legalnej rodziny wynika wprost, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną musi wynikać z orzeczenia sądu. Wykładnia językowa wskazanego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Trafnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. W wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1669/17 Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie ( por. także wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 947/17; z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1230/17, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2032/17). Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art.2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co czyni skargę kasacyjną nieuzasadnioną. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.