I OSK 2032/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 121/17 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 121/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 1 lipca 2016 r. G. W. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko w wieku poniżej 18 roku życia – M. S. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta Ząbki odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. wskazując na niespełnienie przesłanek zawartych w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. W. wskazując, że jest ojcem dwojga dzieci, które podlegają jego władzy rodzicielskiej i pozostają na jego utrzymaniu. Podniósł, że w wyroku rozwodowym Sąd Okręgowy w Łodzi powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom i nie orzekł o sposobie kontaktów skarżącego z córką. W konsekwencji, dziecko K. W. jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców i powinno być zaliczane do członków rodzin obojga rodziców. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunkiem uznania, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną, jest przedłożenie orzeczenia sądu w tym przedmiocie. Tymczasem w powołanym przez skarżącego wyroku sąd ustalił, że miejscem zamieszkania małoletniej K. W. jest miejsce zamieszkania matki i nie orzekł o sposobie kontaktów skarżącego z córką. Z żadnej innej części orzeczenia nie wynika, aby dziecko znajdowało się pod opieką naprzemienną. Ponadto, w ocenie organu, ustawodawca nie wprowadził jakiegokolwiek wyjątku od zasady, że możliwe jest wpisanie dziecka w skład rodziny obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu tylko wówczas, gdy sad orzekł o opiece naprzemiennej. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożył G. W. zarzucając: - art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i umożliwienia składania wniosków w sprawie; - błędną interpretację art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która miała bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika, że opieka naprzemienna to sposób opieki nad dzieckiem po rozwodzie (separacji) rodziców polegający na przyznaniu każdemu z rodziców, przez sąd, prawa do pieczy nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku. Istotne jest przy tym, iż opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Zatem, jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, to będą podstawy do uznania że mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że skarżący posiada dwoje dzieci: K. W. i M. S. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy (wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 marca 2016 r.) wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką K. W. sąd powierzył obojgu rodzicom. Jednocześnie, sąd zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania K. W. i z tego tytułu zasądził od skarżącego na rzecz małoletniej K. W. alimenty w kwocie po 300 zł miesięcznie płatne do rąk K. W. Zdaniem Sądu instytucję opieki naprzemiennej musi cechować równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Takiej symetrii pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad małoletnią K. W. nie potwierdzają akta sprawy. Przeciwnie, ze znajdującego się w aktach wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 marca 2016 r. wynika, że to wyłącznie skarżący został obciążony obowiązkiem uiszczania alimentów na rzecz małoletniej K. W. Ponadto, w korespondencji elektronicznej do organu z 1 sierpnia 2016 r. skarżący wskazał, że mieszkająca w Łodzi córka przyjeżdża do niego w weekendy z uwagi na ograniczenie obowiązkami szkolnymi, a w sierpniu 2016 r. wyjeżdżają w góry na wspólne wakacje. W ocenie Sądu, w powołanych okolicznościach nie można uznać aby K. W. znajdowała się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. Sąd podkreślił, że immanentną cechą opieki naprzemiennej jest to, że w powtarzających się, równych odstępach czasu rodzice sprawują na przemian wyłączną opiekę nad dzieckiem. Opisane zaś kontakty skarżącego z córką nie potwierdzają aby skarżący sprawował nad córką faktyczną opiekę w równych, regularnych odstępach czasowych na przemian z matką dziecka. Ponadto, nie można występowania opieki naprzemiennej określonej w art. 2 pkt 16 ustawy wywodzić z samego faktu powierzenia przez sąd obojgu rodzicom wykonywania władzy rodzicielskiej czy niezawarcia w wyroku sądu ograniczeń co do sposobu i zakresu kontaktów z dzieckiem. Czym innym jest wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy sposób kontaktów z dzieckiem, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców naprzemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem. W ocenie Sądu, nie można z instytucji wyjątkowej, w praktyce bardzo rzadko stosowanej przez sądy, czynić reguły. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do nadużywania tej instytucji w praktyce, co sprzeciwiałoby się zamysłowi ustawodawcy. Podsumowując, skoro zebrany materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż K. W. znajduje się pod naprzemienną opieką obojga rozwiedzionych rodziców, to nie można jej zaliczyć do rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organów o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko jest prawidłowe. Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i e p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w drodze błędnej sądowej oceny legalności decyzji wydanej przez organy administracyjne, które naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że córka zainteresowanego K. W. nie pozostaje pod opieką naprzemienną swoich rozwiedzionych rodziców, gdyż z przedłożonego przez skarżącego wyroku sądowego nie została orzeczona opieka naprzemienna rodziców, podczas gdy wyrok sądu wskazuje, że oboje rodzice mają pozostawioną nieuszczuploną władzę rodzicielską, zaś nie został przeprowadzony dowód z wywiadu środowiskowego naruszając zasadę prawdy obiektywnej; 2) art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pozostawienie obojgu rodzicom pełnej władzy rodzicielskiej wyklucza wykonywanie przez nich naprzemiennej opieki i, że nie oznacza powstania opieki naprzemiennej, a w konsekwencji błędne wydanie decyzji odmownej przyznania świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy sąd w rzeczywistości pozostawił rozwiedzionym rodzicom prawo do sprawowania naprzemiennej opieki (prawo to jest w pełni realizowane), zaś określenie jednego stałego miejsca zamieszkania dziecka nie wpływa na orzeczenie i wykonywanie opieki naprzemiennej; 3) art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie, pomimo że stan faktyczny sprawy zawiera wystarczające ustalenia, uzasadniające wniosek; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 oraz art. 72 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko rodzicowi ze względu na orzeczony rozwód, pomimo realizowania przez tego rodzica prawa do sprawowania naprzemiennej opieki nad dzieckiem, a tym samym naruszeniu zasad sprawiedliwości społecznej, zasady równości wobec prawa oraz naruszenia prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych i ochrony praw dziecka. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni pojęcia opieki naprzemiennej sprawowanej nad dzieckiem przez obojga rozwiedzionych rodziców, a pojecie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 2 pkt 16 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) rodzina - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) znowelizowano art. 2 pkt 16 ustawy w ten sposób, że dotychczasowe pojęcie opieki naprzemiennej uzupełniono dodając słowa "sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach". To uzupełnienie definicji opieki naprzemiennej nie zmienia istoty dotychczasowej definicji, zgodnie z którą to z orzeczenia sadu ma wynikać, że dziecko jest pod opieką naprzemienną. Natomiast wprowadzona zmiana oznacza, że dla spełnienia definicji rodziny zawartej w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie wystarczy fakt, że zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, ale istotne jest również, że opieka ta sprawowana jest w porównywanych i powtarzających się okresach. Jak wynika z powyższej definicji normatywnej (zarówno w brzmieniu pierwotnym art. 2 pkt 16 ustawy, jak i po nowelizacji z 2017 r.) pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych. Wówczas na gruncie omawianej ustawy dziecko może być zaliczone do dwu odrębnych rodzin. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych. W związku z powyższym, zdaniem składu orzekającego, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie omawianej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Podkreślić należy, że samo brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął językową wykładnię omawianego przepisu. Tym samym organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 k.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju przepisów. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. Takie stanowisko zajmuje Naczelny Sad Administracyjny w szeregu orzeczeń, w tym miedzy innymi w wyrokach: z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17, z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1230/17. Ze stanowiskiem tym w pełni zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo, zupełnie na marginesie sprawy należy jeszcze zauważyć na okoliczności faktyczne tej sprawy, tj. odległość miedzy miejscem zamieszkania skarżącego (Z.), a miejscem zamieszkania córki wraz z matką (Ł.) która wynosi ok. 150km. Sam ten fakt sprawia, że sprawowanie opieki naprzemiennej nad córką, która w chwili rozwodu miała 15 lat i uczęszczała do szkoły w Łodzi było fizycznie niemożliwe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej w sposób oczywisty są niezasadne. Zważywszy zaś, że istota sporu dotyczyła przepisu materialnoprawnego, tj. art. 2 pkt 16 ustawy, który zawiera legalną definicje rodziny, a w ramach tego pojęcia legalną definicje opieki naprzemiennej sprawowanej nad dzieckiem przez rozwiedzionych rodziców, który to zarzut okazał się niezasadny, bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.