VIII SA/Wa 547/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] ; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz skarżącego L. M. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARMiR") w B. na podstawie art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r., poz. 278 ze zm.) - dalej określana jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich" oraz art. 104 Kpa orzekł o przyznaniu L. M. (dalej: "skarżący") płatności na 2016 r. w następujących wysokościach: - jednolita płatność obszarowa - [...] zł, - płatność na zazielenianie - [...] zł, - płatność redystrybucyjna- [...] zł, - płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - [...] zł, - płatność do krów - [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu 16 maja 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 8,58 ha, natomiast podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza i wynosi 7,57 ha. W przypadku działki rolnej A z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,65 ha wykluczono powierzchnię 0,01 ha. W przypadku działki rolnej F z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 1,84 ha wykluczono powierzchnię 0,02 ha. W przypadku działki rolnej C z pierwotnie zadeklarowanej na działce ewid. nr [...], położonej w województwie [...] powiat b. gmina S. obręb P., powierzchni 0,98 ha wykluczono powierzchnię 0,98 ha. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie użytkowania działki ewid. nr [...]. W odpowiedzi wnioskodawca oświadczył, że powyższa działka została sprzedana, a we wniosku zadeklarowana przez pomyłkę. We wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie odwołaniu L. M. podniósł, że decyzja oparta jest na pomyłce i niedopatrzeniu organu, bowiem swoje oświadczenie złożył z myślą, że w sprawie chodzi o część sprzedanej działki [...] o powierzchni 0,6032 ha, którą wykreślił z wniosku o dopłaty, ale po geodezyjnym podziale została mu jej większa część tj. działka nr [...] o powierzchni 0,98 ha, którą ARiMR całkowicie wyeliminował z dopłat, wyjaśnienia te znajdują potwierdzenie w akcie notarialnym, wyrysie planu działki z jej powierzchnią oraz mapach geodezyjnych. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako "organ odwoławczy") orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organ I instancji. Podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, co do wykluczenia z płatności powierzchni 1,01 ha. Wyjaśnił, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, jak również w oparciu o pozostały materiał dowodowy, w szczególności w oświadczenie samego wnioskodawcy, z którego wynika, że w 2016 r. nie był w posiadaniu oraz nie był faktycznym użytkownikiem działki o nr ewidencyjnym [...] (działki rolnej C oraz Cl). Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że prawidłowo ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 7,57 ha, a nie jak zadeklarowano we wniosku 8,58 ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2016 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2016 r. (Dz. U. poz. 1702) i wynosi 462,05 zł. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 13,34%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 1,01 ha. Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Jednocześnie zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku gdy beneficjent nie otrzymał jeszcze kary administracyjnej za zawyżenie powierzchni, o której mowa powyżej jest pomniejszana o 50%, jeżeli różnica między obszarem zgłoszonym, a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10% obszaru zatwierdzonego. W przypadku, gdy beneficjent skorzysta z pomniejszenia kary administracyjnej, a w następnym roku składania wniosków będzie miał wyznaczoną karę administracyjną z tytułu zawyżenia powierzchni, to zgodnie z art. 19a ust. 3 zostanie ona uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z art. 19a ust. 2. Jeżeli kwota obliczona zgodnie z art. 19a ust. 1, 2 i 3, nie może być w pełni odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014 r., str. 59, ze zm.), pozostałe saldo zostanie anulowane. Zgodnie ze wskazanym powyżej art. 19a ust. 2 zastosowano zmniejszenie o powierzchnię 0,2325 ha. Po przeliczeniu przez stawkę płatności kwota o jaką została zmniejszona kara administracyjna wynosi 107,43 zł. W przypadku, gdy w następnym roku składania wniosków ponownie zostanie wyznaczona kara administracyjna do tego środka wsparcia, kwota ta podlegać będzie zwrotowi. Mając na uwadze powyższe po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona wynosi 6,0550 ha. Organ odwoławczy wywiódł, że samo legitymowanie się posiadaniem samoistnym lub zgodą posiadacza samoistnego na deklarowanie gruntów do płatności obszarowych nie może wystarczyć do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dopłaty. Niezbędnym warunkiem jest faktyczne użytkowanie posiadanych gruntów rolnych. Przyznanie płatności determinuje więc stan faktyczny dotyczący prowadzenia działalności rolniczej, a nie stan prawny. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie ustalono, że wnioskodawca w roku 2016 nie był w posiadaniu działki o nr ewidencyjnym [...] albowiem jak sam oświadczył, działkę zbył i jej nie użytkuje oraz wnioskował o jej wycofanie z wniosku. Wszelkie korekty wniosku składane są na formularzu, którego treść jest ściśle określona w przepisach i nie jest dopuszczalne, co do zasady uzupełniania wniosku w innej formie. Organ jest związany danymi z wniosku, a przyjęcie odmiennego stanowiska stanowiłoby zaprzeczenie ustanowionemu sformalizowanemu modelowi postępowania o dopłaty. W ocenie organu odwoławczego jego obowiązki wynikające z art. 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej jako Kpa) nie mogą być tak daleko posunięte, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. Za wszelkie niezgodności ze stanem faktycznym, wynikające z wniosku, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Skoro przez wnioskodawcę podpisane zostało oświadczenie o określonej treści, wskazujące na wiedzę w zakresie przyznawania płatności, to należy uznać, iż miał on świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godził się na obarczenie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób w tej sytuacji uznać, że organ I instancji nieprawidłowo rozpoznał sprawę. Skargę na powyższą decyzję wniósł L. M.. Podobnie jak w odwołaniu wskazał na "urzędnicze niezrozumienie" prostego faktu sprzedaży mniejszej części działki [...], która po podziale geodezyjnym została wydzielona jako działka nr [...]. Wyjaśnił, że co do tej właśnie działki złożył oświadczenie o sprzedaży i nieuprawianiu jej, zaś wnioskiem o dopłaty objęta była działka [...], która jest jego własnością i którą uprawiał i posiadał w okresie referencyjnym. Składając wyjaśnienia na wezwanie organu był przeświadczony, że chodzi wyłącznie o sprzedaną działkę nr [...] i to też potwierdził swoim podpisem, tymczasem z dopłat została wyłączona również działka [...], którą nadał użytkuje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy ARiMR zasadnie, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyeliminowały w całości działkę ewid. nr [...] z płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2016 rok. W myśl przepisu art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnikowi przyznawane są płatności bezpośrednie - co do zasady - wówczas, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych kluczowe znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych. W rozpoznawanej sprawie, organy wykluczyły z płatności powierzchnię 1,01 ha uznając, że faktyczna powierzchnia działek jest mniejsza, niż deklarował skarżący, bowiem w 2016 roku nie był on w posiadaniu, ani nie był użytkownikiem działki nr ewid. [...] (działka rolna C oraz C1). Ustalenie to organy oparły na oświadczeniu skarżącego złożonym w wyniku wezwania do udzielenia wyjaśnień, w siedzibie organu w dniu [...] sierpnia 2017 r., pomijając zupełnie te jego wyjaśnienia, które wskazywały, że zadeklarowana prawidłowo we wniosku o dopłaty działka dotyczyła działki nr [...] o powierzchni 0,98 ha, powstałej w wyniku sprzedaży części działki nr [...] i podziału geodezyjnego na działki nr [...] (własność skarżącego) i [...] (sprzedanej części). Mimo podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, konsekwentnych wyjaśnień w tym zakresie w szczególności załączonego wykazu zmian danych ewidencyjnych oraz tzw. wykazu synchronizacyjnego, potwierdzającego podział działki, organ odwoławczy (naruszając zawartą w art. 7 Kpa zasadę obiektywizmu) zupełnie nie odniósł się do tej kwestii, interpretując wszelkie niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącego, nie podejmując tym samym żadnych kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pomijając przy tym okoliczność, że istotą prowadzenia gospodarstwa rolnego jest także możliwość swobodnego obrotu gruntami rolnymi. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby ustalenia, czy L. M. faktycznie jest w posiadaniu i uprawia działkę nr ewid. [...], co do której ubiega się o dopłaty, ograniczając się tylko do formalnej oceny oświadczenia o sprzedaży działki nr ew. [...]. Z art. 107 § 1 i § 3 Kpa wynika, jakie elementy zawiera decyzja administracyjna. Jedną z istotnych części składowych decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Tym samym należy podkreślić, że organ odwoławczy powinien ustosunkować do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa poprzez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał argumentów podnoszonych w odwołaniu. Należy zatem zaznaczyć, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych elementów zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10. CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13 - CBOSA). Należy zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ Il instancji do zarzutów odwołania stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku - spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę (tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji) w ramach motywowania wydanej decyzji - ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok WSA z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA). Dokonując zatem ustaleń w sprawie organy pominęły ważną okoliczność, deklarowanej przez skarżącego sprzedaży części działki nr eiwd. [...], nie oceniły wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i dowolnie uznały, że w 2016 roku skarżący nie był w posiadaniu oraz nie był faktycznym użytkownikiem tej działki. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie powtórzył twierdzenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, całkowicie pomijając argumenty strony. Argumentację zawartą w odwołaniu trafnie powtórzono w skierowanej do Sądu skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w sposób prawidłowy ustalić stan faktyczny, w szczególności ponownie przeanalizuje wniosek skarżącego z dnia 16 maja 2016 r., wyjaśni kiedy doszło do sprzedaży części działki i jaka jej powierzchnia pozostaje w posiadaniu skarżącego. Subsumpcja przepisów prawa materialnego może bowiem odnosić się tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, z podanych wyżej przyczyn, nie został ustalony prawidłowo. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.