II SA/Po 1140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania E. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] r., [...] o odmowie przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] r. E. M. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A. S.. Do wniosku załączyła szereg dokumentów, a wśród nich między innymi kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., [...] o ustanowieniu jej opiekunem prawnym niepełnosprawnej (całkowicie ubezwłasnowolnionej) oraz kopię orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., [...] o uznaniu A. S. trwale i całkowicie niezdolną do pracy. Decyzją z dnia [...] r., [...], powołując się między innymi na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 17 i 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, dalej "u.ś.r."), Burmistrz odmówił przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego na A. S.. Wskazał, że ojciec A. S. żyje, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. W odwołaniu E. M. zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziły do przyjęcia, że jako siostra niepełnosprawnej nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] r., [...] Kolegium, powołując się między innymi na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium powołało treść art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. wskazując, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E. M. jest siostrą A. S., której ojciec E. S. żyje i nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego nie ma więc przeszkód, aby to on opiekował się niepełnosprawną. W skardze E. M. ponowiła zarzuty odwołania. W uzasadnieniu wskazała, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). E. M. dodała, że jest ona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej A. S.. W jej ocenie akceptacja wykładni uniemożlwiającej jej przyznanie świadczenia prowadzi do naruszenia wymienionych wyżej zasad konstytucyjnych, a także narusza wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Skarżąca zaznaczyła także, że nie można z góry zakładać, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym rodzic nie jest zdolny do sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym również opieki. Brak możliwości sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji można bowiem wykazać w postępowaniu dowodowym bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy w dniu [...] r. E. M. oświadczyła, że jej siostra wymaga opieki 24 godziny na dobę. Nadto opieki wymaga również jej ojciec. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie art. 17 ust. 1a u.ś.r. świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w zaistniałych okolicznościach słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., czy też może istnieją dostatecznie uzasadnione racje mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej siostrą osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną, w sytuacji, gdy ojciec skarżącej i jej siostry żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie matka osoby niepełnosprawnej nie żyje (zob. akt zgonu – w aktach), zaś ojciec legitymuje się lekkim stopniem niepełnosprawności i ma blisko 79 lat (dane o jego wieku wynikają z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności znajdującego się w aktach administracyjnych), natomiast rzeczywistą opiekę nad chorą siostrą sprawuje skarżąca, którą zresztą postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., [...] ustanowiono opiekunem prawnym niepełnosprawnej (całkowicie ubezwłasnowolnionej) A. S.. Zaistniałe okoliczności: podeszły wiek ojca osoby wymagającej opieki i nadto jego niepełnosprawność, a z drugiej strony orzeczona opieka prawna skarżącej nad A. S., wskazują, że mając na względzie art. 132 K.r.o. należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny (potwierdzony zresztą sądownie) zobowiązanej w dalszej kolejności E. M. względem jej podopiecznej, co czyni ją osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem E. M. nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Jak wskazano wyżej Sąd odnotował oczywiście, że E. S. pozostaje teoretycznie osobą zdolną do opieki nad córką, co formalnie powinno wyłączać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla dalszych jej krewnych. Zarazem jednak w ocenie składu orzekającego ograniczenia wynikającego z omawianej regulacji nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia) nie może realizować swych obowiązków, a tym bardziej, gdy inna osoba (w tym przypadku siostra) sądownie została ustanowiona opiekunem prawnym niepełnosprawnej. Na marginesie Sąd zaznacza, że E. S. ma więcej niż 75 lat, co zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1383) czyni go osobą uprawnioną chociażby do dodatku pielęgnacyjnego. Ustawodawca uznaje więc niejako z góry, że on sam predystynowany jest do zwiększonej pomocy Państwa z uwagi na wiek. Przywołana tu regulacja potwierdza tylko, że generalnie nie powinno się E. S. traktować jako osoby, od której wymagać należy realizacji obowiązku alimentacyjnego względem innych znacznie niepełnosprawnych członków rodziny. W tym stanie rzeczy Sąd uznając zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. za zasadny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzję Burmistrza uchylono na podstawie art. 135 P.p.s.a. Zachodzi bowiem potrzeba powtórzenia postępowania w całości. Podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do art. 17 ust. 1 pkt 2 i 4 u.ś.r. Sąd uznał za nieskuteczne. Przepisy te określają krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a toku sprawy nie zaistniał spór co do ich stosowania. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia była jedynie wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z kolei w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. można organom zarzucić tylko pośrednio. Zakres zrealizowanego przez nie postępowania dowodowego był rzeczywiście ograniczony; nie oznacza to jednak, że działały nierzetelnie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że badanie sprawy dostosowano do przyjętej (zdaniem Sądu nietrafnej) literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.