II SA/Łd 975/17

Dnia 19 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 22 czerwca 2006 r. nr XXXVIII/251/06 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy Działoszyn stwierdza nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części stanowiącej, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne. A. P. 22 czerwca 2006 r. Rada Miejska w Działoszynie, powołując się na przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 128 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 ze zm., dalej "u.z.z.w."), podjęła uchwałę nr XXXVIII/251/06 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy Działoszyn. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie unormowania zawartego w § 16 uchwały w części stanowiącej, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne, z powodu rażącego naruszenia prawa poprzez wskazanie jako podstawy prawnej jej podjęcia art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy uchwała ta ze względu na jej treść stanowi akt prawa miejscowego, zaś brak jest ustawowego upoważnienia rady gminy do wprowadzania odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że § 16 zaskarżonej uchwały należy rozpatrywać w kontekście pozostałych przepisów tejże uchwały, a w szczególności zaś jej rozdziału V dotyczącego warunków przyłączenia do sieci, wśród których nie wskazano obowiązku uiszczenia opłaty za sam fakt przyłączenia. Zatem w świetle zaskarżonej uchwały przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie zostało uzależnione od wniesienia tego rodzaju opłaty. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Rada Miejska w Działoszynie nałożyła na mieszkańców gminy normatywny obowiązek dokonania opłaty za sam fakt przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, która zresztą nigdzie nie została określona, zarówno jako opłata w konkretnej wysokości, czy choćby jako opłata o określonym mechanizmie jej ustalania. Organ wyjaśnił, iż odpłatność za przyłączenie do sieci, o której mowa w § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, nie odnosi się do opłaty za sam fakt przyłączenia do sieci, która notabene nigdy nie została wprowadzona ani też nie była pobierana od mieszkańców Gminy, lecz do rzeczywistych kosztów związanych z realizacją ww. przedsięwzięcia. W związku z powyższym, pobierano opłatę wyłącznie za wykonanie usługi polegającej na protokolarnym odbiorze przyłącza kanalizacyjnego, którego koszty określono na kwotę 40 zł. Przedmiotową opłatę mieszkańcy Gminy uiszczali zresztą dopiero od 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako uzasadniona, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 p.p.s.a. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę po kilkunastu latach od jej podjęcia. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi Prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 16 ust. 1 tej uchwały przyjęto, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne (...). Dokonując analizy treści tego przepisu zaskarżonej uchwały należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że stosownie do treści art. 19 ust. 1 zdanie 2 u.z.z.w. powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stąd jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że argumentacja w niej podniesiona jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis powyższy nie daje jednak radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawy takiej nie stanowi również wskazany w uchwale art. 19 u.z.z.w. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowy zakres tego aktu określono w ustępie 2 artykułu 19 u.z.z.w. stanowiąc m. in., że są nimi warunki przyłączania do sieci (pkt 4 w/w artykułu). Jak widać, przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej. To, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 23200/00, Lex nr 49520). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2793/01, LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, iż: "wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną." Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 r., nr 4; nie publikowane wyroki NSA z 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96 i z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6). Reasumując jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Należy zatem stwierdzić, iż w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim ustala, że przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest odpłatne, o czym stanowi § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części stanowiącej , że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne. M.K.