II OSK 856/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 738/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia w postępowaniu wznowieniowym. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 września 2008 r. Spółka wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] grudnia 2007 r. oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z [...] października 2007 r. Postanowieniem tym organ I instancji uzgadniał w ramach postępowania środowiskowego, realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła "Łopuszańska–Kleszczowa" zadanie III – droga krajowa nr 8 w Warszawie, przy ul. Łopuszańskiej, ul. Kleszczowej, ul. Krańcowej, Al. Jerozolimskich w dzielnicy Włochy m.st. Warszawy. Spółka wniosła o wydanie nowego postanowienia w przedmiotowej sprawie, niezawierającego warunku w postaci wykonania ekranów akustycznych na odcinkach wzdłuż działek należących do Spółki. Spółka podała, że bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu – nie została poinformowana ani o wszczęciu postępowania ani o wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie uzgodnienia, jak również o postępowaniu w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i zwróceniu się przez Prezydenta m.st. Warszawy do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie o dokonanie uzgodnienia. Ponadto Spółka zaznaczyła, że obszar wskazanego w postanowieniu usytuowania ekranów akustycznych obejmuje odcinki wzdłuż działek będących własnością Spółki, które przeznaczone są pod zabudowę komercyjną (8 budynków o przeznaczeniu biurowo-usługowo-handlowym), na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 22 września 1998 r., wydanej przez Burmistrza Gminy Warszawa-Włochy. Zdaniem Spółki, zastosowanie ekranów akustycznych wzdłuż należących do niej działek spowodowałoby ich odgrodzenie i zasłonięcie, co w bardzo istotny sposób wpłynęłoby negatywnie na możliwość wykorzystania tych działek zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Spółka zaznaczyła, że planowane przez nią przedsięwzięcie stanowić będzie naturalną barierę dźwiękochłonną, dużo skuteczniejszą od ekranów akustycznych i chroniącą zabudowę mieszkaniową. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z [...] marca 2010 r. wznowił postępowanie zakończone postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] grudnia 2007 r. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. odmówił uchylenia własnego postanowienia z [...] grudnia 2007 r. Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie z 26 kwietnia 2010 r. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 28 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1423/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki. Spółka wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 768/11 uchylił zaskarżony wyrok w sprawie IV SA/Wa 1423/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2316/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] kwietnia 2010 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z [...] października 2014 r. odmówił uchylenia własnego postanowienia z [...] grudnia 2007 r. Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] października 2014 r. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 grudnia 2012 r. stwierdził, że to Prezydent m.st. Warszawy, zwracając się o uzgodnienie decyzji środowiskowej, powinien zawiadomić o tym strony postępowania przez dokonanie stosownych obwieszczeń, zgodnie z art. 49 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji odnosiło się więc do postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy, a nie organu uzgodnieniowego. Ponadto organ wskazał, że uzupełnił postępowanie dowodowe. Z uzyskanych informacji, przekazanych w piśmie z 13 sierpnia 2013 r. z Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wynika, że dla przedmiotowego obszaru, w dniu wydawania postanowień przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ostatnim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzony uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XXXV/199/92 z 28 września 1992 r. Organ wyjaśnił, że dla tego terenu została wydana prawomocna decyzja Burmistrza Gminy Warszawa – Włochy o warunkach zabudowy z 22 września 1998 r. nr 221/U/98. Decyzja ta stanowiła korektę i aktualizację ustaleń obowiązujących w decyzji nr 172/92 o ustaleniu lokalizacji budowlanej oraz decyzji Nr 289/92 o zatwierdzeniu planu osiedla mieszkaniowego "Floryda". Organ podzielił stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, który rozpatrując wniosek strony o uwzględnienie nowego dowodu w sprawie w postaci prawomocnej decyzji nr 221/U/98 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 22 września 1998 r., wydanej przez Burmistrza Gminy Warszawa-Włochy, uznał, że nie ma ona znaczenia dla uzgodnienia przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, że konieczność wykonania ekranów akustycznych wynikała z przeprowadzonej w ramach oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia analizy w zakresie hałasu, przedstawionej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. W dniu rozpatrywania sprawy nie można było uwzględnić zabudowy usługowej jako faktycznego zagospodarowania terenu, ponieważ tereny sąsiadujące z przedsięwzięciem, będące własnością Spółki, były niezagospodarowane. Najbliższą zabudowę przedmiotowego węzła drogowego stanowiła podlegająca ochronie akustycznej zabudowa mieszkaniowa. Organ podkreślił, że decyzja z [...] września 1998 r. nie powodowała zmiany stanowiska zawartego w postanowieniu ostatecznym Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] grudnia 2007 r. Decyzja ta została wydana w toku innego postępowania administracyjnego i nie jest wiążąca dla organów biorących udział w postępowaniu uzgadniającym, na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji dokonał analizy oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2316/12. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ocena prawna, odnośnie wadliwego przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej, dotyczyła w istocie działania Prezydenta m.st. Warszawy jako organu prowadzącego postępowanie główne. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, przy czym do obowiązków organu załatwiającego sprawę należy zawiadomienie o tym fakcie stron postępowania. Postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] grudnia 2007 r., jak i organu I instancji, zostało prawidłowo doręczone Spółce, zgodnie z art. 49 k.p.a. (co potwierdził Sąd w wyroku IV SA/Wa 2316/12), to do oceny pozostawała kwestia postępowania organu prowadzącego postępowanie główne, który z naruszeniem art. 106 § 2 k.p.a., nie zawiadomił strony o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska. Ponadto Sąd I instancji ocenił, że stosując się do wytycznych zawartych w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ uzupełnił postępowanie dowodowe. Zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie uznał, że decyzja Burmistrza Gminy Warszawa–Włochy z 22 września 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie miała znaczenia dla sprawy uzgodnienia planowanej inwestycji drogowej przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.), obowiązującym w dacie wydania postanowienia z 3 grudnia 2007 r., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny czy dany teren należy do terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu objętego wystąpieniem i terenów sąsiednich. Natomiast konieczność wykonania ekranów akustycznych wynikała z analizy hałasu przeprowadzonej w ramach oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego, przedstawionej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia, nie można było uwzględnić zabudowy usługowej jako faktycznego zagospodarowania terenu, ponieważ tereny sąsiadujące z przedmiotowym przedsięwzięciem, będące własnością Spółki, były niezagospodarowane. Najbliższą zabudowę węzła drogowego stanowiła, podlegająca ochronie akustycznej, zabudowa mieszkaniowa. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 22 września 1998 r. nie miała wpływu na stanowisko zawarte w ostatecznym postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] grudnia 2007 r., ponieważ została wydana w toku innego postępowania administracyjnego i nie była wiążąca dla organów biorących udział w postępowaniu uzgadniającym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2003 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Spółka powiązała naruszenie tych przepisów z zarzutami naruszenia następujących przepisów. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 106 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Polegało to na braku należytej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i nieuwzględnieniu zarzutów Spółki dotyczących naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie brak jest podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., pomimo że Prezydent m.st. Warszawy zaniechał obowiązku zawiadomienia Spółki o zwróceniu się o zajęcie stanowiska do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a organ orzekający w postępowaniu uzgodnieniowym nie powiadomił o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia. Na skutek tego Spółka bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto Spółka wskazała, że decyzja Burmistrza Gminy Warszawa–Włochy o warunkach zabudowy z 22 września 1998 r. stanowi istotny dowód w postępowaniu uzgodnieniowym, nieznany wcześniej organom dokonującym uzgodnienia. Po drugie, art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2012 r. sygn. akt. II OSK 768/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wa 2316/12 odnośnie podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego przepisu prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.) w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przez błędną wykładnię wykluczającą decyzję o warunkach zabudowy jako sposób faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu, dla którego została wydana. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania w I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., art. 106 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 i 2 jak i art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Wynika to z tego, co Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu I instancji z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2316/12 dotyczyła w istocie wadliwego przeprowadzenia przedmiotowej procedury uzgodnienia przez Prezydenta m.st. Warszawa, który prowadził przedmiotowe postępowanie główne. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa powszechnie obowiązującego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ to taką decyzję należy wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo. Ponadto organ główny prowadzący takie postępowanie administracyjne powinien zawiadomić o tym strony postępowania (art. 106 § 2 k.p.a.). Jednak w tej sprawie miał zastosowanie przepis art. 49 k.p.a., czyli strony były zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów przez obwieszczenie. Oznacza to, że postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [ grudnia 2007 r., a także organu I instancji, było prawidłowo doręczone Spółce, zgodnie z dyspozycją art. 49 k.p.a. (co stwierdził także Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wa 2316/12). Dlatego też uchybienie organu prowadzącego postępowanie główne, który z naruszeniem art. 106 § 2 k.p.a., nie zawiadomił strony o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska nie miało w tej sprawie istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy jednak podkreślić, że przedmiotem wniosku Spółki o wznowienie postępowania jest tylko postępowanie zakończone postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, a nie postępowanie główne zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawa. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z powodu "ujawnienia" decyzji Burmistrza Gminy Warszawa–Włochy o warunkach zabudowy z 22 września 1998 r., czyli dowodu nieznanego wcześniej organom dokonującym uzgodnienia. Wynika to z tego, że powyższa decyzja o warunkach zabudowy nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy, biorąc pod uwagę, że była wydana w ramach innego postępowania administracyjnego, jak i przed wydaniem dla planowanego przedsięwzięcia czyli inwestycji drogowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji. Natomiast nie budzi żadnej wątpliwości, że każda decyzja środowiskowa musi poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, także zgodnie z dyspozycją art. 115 p.o.ś., który obowiązywał w dacie wydania uzgodnieniowego postanowienia z 3 grudnia 2007 r., jeżeli nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oceny czy dany teren należy do terenów, o których stanowi art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., dokonuje właściwy organ właśnie na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu objętego wnioskiem o wydanie tej decyzji jak i sąsiednich terenów. Natomiast nałożony obowiązek realizacji ekranów akustycznych wynikał z analizy hałasu przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia drogowego, jak i oceny w tym zakresie raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też w dacie wydawania powyższego uzgodnieniowego postanowienia, nie można było uwzględnić zabudowy usługowej w rozumieniu faktycznego zagospodarowania terenu, ponieważ tereny sąsiadujące z tym przedsięwzięciem, będące własnością Spółki, były niezagospodarowane. Z kolei najbliższą zabudową węzła drogowego była właśnie wymagająca ochrony akustycznej zabudowa mieszkaniowa. Dlatego też chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 i art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. z powodu ich błędnej wykładni. Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. z powodu niezastosowania się do oceny prawnej zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 768/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2316/12 w zakresie dotyczącym wystąpienia podstaw wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Dotyczy to również braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 ust. 1 p.p.s.a., jak i art. 1 § 1 i § 2 cyt. ustawy o ustroju sądów administracyjnych z powodu braku przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej orzekających w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.