II SA/Rz 1222/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Przedmiotem skargi M.T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też jako Kolegium lub SKO) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowaną decyzję wydano w następujących okolicznościach; Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. M.T. zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie "Wójt") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem R.N., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie objętym w/w wnioskiem. W uzasadnieniu wskazał, że niepełnosprawność R.N. powstała po ukończeniu przez niego 27 roku życia, zatem wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 poz. 1518 z późn. zm. dalej też określanej jako "u.ś.r."). Organ wyjaśnił, że wprawdzie przepis ten stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. poz. 1443), to jednak nie został on przez ustawodawcę zmieniony, zatem nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji w sprawie. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości czy osoba wymagająca opieki ma również inne osoby bliskie, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i czy odwołująca się jest jedyną osobą opiekującą się bratem, zaś samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne. W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], którą ponownie odmówiono skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Na podstawie dołączonych do wniosku oraz przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów organ ustalił, że brat, nad którym sprawuje ona opiekę, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, która istnieje od 27-go roku życia. Rodzice wnioskodawczyni i jej brata nie żyją. R.N. oprócz siostry – wnioskodawczyni ma jeszcze brata J.N. Z załączonych do akt sprawy oświadczeń w/w wynika, że są oni jedynym jego rodzeństwem oraz, że M.T. samodzielnie sprawuje opiekę nad bratem, zaś drugi brat nie sprawuje takiej opieki i nie będzie ubiegał się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ ustalił również, że M.T. od dnia 18 grudnia 1995 r. do chwili obecnej podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Na podstawie tych informacji organ ocenił, że wprawdzie R.N. nie ma innych bliskich opiekujących się nim osób, na których ciąży względem niego obowiązek alimentacyjny, a jego siostra jest osobą mogącą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na brata, to jednak na przeszkodzie powyższemu stoi podnoszony już uprzednio fakt niespełniania kryterium wiekowego wskazanego w art. 17 ust 1b u.ś.r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. W odwołaniu od powyższej decyzji domagała się jej uchylenia i przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu tym wskazał, że w/w przepis w zakresie, a jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, mając na uwadze ugruntowaną w tym zakresie linię orzeczniczą sądów, organy winny zatem pominąć niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przy rozpatrywaniu złożonego przez nią wniosku i przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne, jako że był to jedyny argument organu uzasadniający wydanie decyzji odmownej. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium stanowisko wyrażone przez organ I instancji było słuszne. SKO podniosło, że decyzje w sprawie przyznawania świadczeń rodzinnych nie są oparte na uznaniu administracyjnym, a ich treść wynika wprost z uregulowań ustawowych. Zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy interpretować w ten sposób, że o świadczenie pielęgnacyjne można ubiegać się również w odniesieniu do dorosłej osoby niepełnosprawnej niezależnie od jej wieku, jednak jedynie pod warunkiem, że niepełnosprawność tej osoby powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Takiej podstawy nie dają także wyrok Trybunału, czy orzeczenia innych sądów administracyjnych. W skardze na powyższą decyzję do tut. Sądu, M.T. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo że Trybunał orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, a także naruszenie Konstytucji RP i podstawowych praw człowieka, tj. art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne różnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła całość argumentacji zawartej uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła nadto, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Wskazała również, że Kolegium nie wyjaśniło dlaczego odstąpiło od ustalonej w tym zakresie praktyki sądów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] i o zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego, a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. albo innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którą utrzymana została w mocy decyzja Wójta odmawiająca skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na treść przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. i była to jedyna podstawa odmowy. Stan faktyczny jest w sprawie niesporny. Nie jest w szczególności kwestionowane, że brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, że skarżąca w świetle art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec niego, przy czym nie ma innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wyprzedzający obowiązek skarżącej, a także, że faktycznie samodzielnie sprawuje ona opiekę nad w/w niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że skarżąca, która jest rolnikiem złożyła w części II wniosku oświadczenie, że od dnia 1 kwietnia 2017 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Spełnione są więc warunki z art. 17 ust. 1, 1a u.ś.r.. Kwestią sporną jest natomiast zastosowanie przez organy przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r. jako jedynej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z decyzji i akt postępowania nie wynika też aby zaistniały inne negatywne przesłanki uzasadniające odmowę przyznania świadczenia przewidziane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem organów w rozpatrywanej sprawie na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stoi treść przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na podstawie akt sprawy organ ocenił, że choć skarżąca należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach społecznych, to jednak niepełnosprawność jej brata powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia, a zatem nie ma podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Jak zauważyły organy cytowany wyżej przepis stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (Dz. U. z 23 października 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kwestia skutków powyższego wyroku była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaś tut. Sąd w pełni podziela ugruntowaną w tym zakresie linię orzeczniczą (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 września 2017 r. sygn. I OSK 2370/16, WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2016 r. sygn. IV SA/Gl 351/15, WSA w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2017 sygn. II SA/Sz 525/17, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Go 861/15, WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. III SA/Gd 577/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Rz 1507/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie zgodnie podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że wprawdzie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1578/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w świetle powyższego należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i brak jest przeszkód prawnych do jego stosowania. W stosunku zaś do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1614/16 oraz z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 i inne, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślono w uzasadnieniu wyżej przywołanego wyroku NSA z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16, zauważyć należy, iż nie jest także prawnie istotne powoływanie się na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie (prawa) do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Powyższe uzasadnienie zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem - nie zastępuje go jednak. Brak jest też podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por. też: wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, to uznać należało w takiej sytuacji, że wobec braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w zamieszczonych powyżej rozważaniach (por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13). Podzielając wyżej przedstawione stanowisko orzecznictwa stwierdzić należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, a przede wszystkim sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)". W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje zapadły, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i jako takie naruszyły powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. To w stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 966/17). W świetle powyższego skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.