II SA/Gd 56/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. B., A. B. L., A. S. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. B., A. B. L., A.S. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2016 r., nr SKO [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy decyzją z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o nazwie: budowa linii kablowej SN na działkach nr [..]-[..] obręb [..], nr [..]-[..], [..] (po podziale [..]-[..]), [..] (po podziale [..]-[..]), [..] (po podziale [..]-[..]), [..]-[..] obręb [..], nr [..]-[..], część działki [..] oraz część działki [..], obręb [..], S., gmina S. Inwestycja polega na budowie podziemnej linii kablowej SN na wskazanych działkach, przy czym dokładne granice terenu inwestycji pokazano na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Od decyzji tej odwołanie wnieśli: A.A.-Z.Z., domagając się stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, gdyż zaniechano czynności zgodnie z wymogami ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 listopada 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1, ust. 4 pkt 8 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że odwołujący nie wskazali konkretnych zastrzeżeń do decyzji organu I instancji, ogólnikowo wspominając o rażącym naruszeniu prawa. Kolegium uznało, że inwestycja nie narusza art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie powoduje niemożliwości lub istotnego ograniczenia dalszego korzystania z nieruchomości przez odwołujących, tym bardziej, że większość działek przeznaczonych pod inwestycję należy do gminy S. Kolegium wymieniło nadto, uznanych za strony postępowania, ośmiu właścicieli pozostałych działek, na których zlokalizowano inwestycję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wszyscy odwołujący się wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia zaniechania zbadania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze istoty sprawy. Skarżący zarzucili, że przedmiotowe zadanie nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, że zadanie to ma służyć wyłącznie odbiorowi energii z projektowanej farmy wiatrowej, której to lokalizacja w sposób jednoznaczny jest sprzeczna z interesem lokalnej społeczności. Skarżący zarzucili także, że Kolegium nie przeprowadziło rozprawy, na której mogliby wskazać szczegółowe zarzuty wobec decyzji Wójta. Nadto skarżący wnieśli o wyznaczenie przez Sąd rozprawy celem umożliwienia im sprecyzowania stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2017 r. odrzucił skargę B.B.-W.W. Rozpoznając natomiast skargę A. B., A. B. L., A. S. i W. K. na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 grudnia 2017 r., Sąd zobowiązał skarżących do wykazania, w terminie 7 dni, interesu prawnego do wniesienia skargi, jako że na rozprawę tę nie stawiła się żadna ze stron postępowania. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r., W. K. wskazał, że swój interes prawny wywodzi z przepisów Kodeksu cywilnego, odnoszących się do ochrony prawa własności oraz przepisów ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym a w szczególności w zakresie sprzeczności określenia inwestycji celu publicznego w odniesieniu do warunków nałożonych przepisami ustawy, jakie winna spełniać tego typu inwestycja. Skarżący wskazał także, że z uwagi na złożoność zagadnienia szczegółowo przedstawi tę kwestię na rozprawie. Pozostali skarżący nie udzieli odpowiedzi na wystosowane do nich przez Sąd wezwania, które zawierały pouczenie o treści art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 24 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących oraz skarżący A. S.i W. K. wskazali, że skarżący mają interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ inwestycja oddziałuje na ich prawa podmiotowe, uniemożliwiając im korzystanie z przysługującego im prawa własności. W szczególności zaś wskazali, że interes prawny W. K. wynika z tego, że inwestycja graniczy z gruntami przez niego dzierżawionymi, a nadto jego własna działka, której numeru nie znał, z domem znajduje się w odległości 500 m od inwestycji. Ponadto wskazali oni, że skarżąca A. B. L. jest właścicielką działki nr [..] a A. B. jest właścicielką działki nr [..]. Działki te zabudowane są domami mieszkalnymi i sąsiadują z działką nr [..], na której ma być realizowana inwestycja ale nie wiadomo w jakiej odległości od terenu samej inwestycji. Z kolei A.S. jest właścicielem działki nr [..], która znajduje się w odległości 100 m od granicy działki nr [..], na której ma być realizowana inwestycja. W. K. wskazał także, że na dzierżawionej przez niego działce mają przebiegać kable związane z inwestycją. Rozpoznając skargę A. B., A. B. L., A.S. i W. K.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawyżył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stanowi bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Pojęcie strony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny, o którym stanowi art. 50 § 1, należy utożsamiać bowiem z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 Kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny we wniesieniu skargi powinien być zatem rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. II OSK 1225/06, LEX nr 360339 a także T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 122-123). Interes prawny to oparta na przepisach prawa materialnego sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku, do którego to organ może nakładać obowiązki, czy też ograniczenia. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. To z kolei oznacza, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu, niemającego legitymacji procesowej jako strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/2013 r., LEX nr 1372097). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. Interes prawny powinien być przy tym indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01, Legalis). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 198/06, LEX nr 283599) legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Mając powyższe na uwadze, Sąd ocenił, że skarżący A. B., A. B. L., A. S. i W. K. nie wykazali indywidualnego interesu prawnego uprawniającego ich do wniesienia skargi na zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2016 r. Skarżący nie są przy tym podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na podstawie przepisu szczególnego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 sierpnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i żytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z przepisu tego wynika, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego posiadają: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Status innych podmiotów, które zgłaszają się jako strony postępowania należy zaś badać z punktu widzenia art. 28 Kpa. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele działek, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (zob. m.in. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, s. 444). Stroną postępowania dotyczącego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, a także nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli pozostaje ona w zasięgu oddziaływania inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym przymiotu strony w tym postępowaniu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalać biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające zasady kształtowania ładu przestrzennego z wykorzystaniem elementów zasady dobrego sąsiedztwa, oraz w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 538/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący nie są zaś inwestorami planowanej inwestycji ani też właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których inwestycja ta ma zostać zlokalizowana. Nie można również uznać, aby działki będące własnością skarżących znajdowały się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji, która polegać ma na budowie podziemnej linii kablowej SN na wskazanych w decyzji działkach. Wprawdzie linie te dotyczą elektrowni wiatrowej, jednakże oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, uznanej za inwestycję celu publicznego, należy oceniać odrębnie od oddziaływania samej elektrowni wiatrowej, która pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazała natomiast, aby planowana inwestycja oddziaływała poza teren, który został przewidziany pod jej realizację. Sami skarżący nie wskazywali ani na przebieg inwestycji objętej wnioskiem w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości ani też na bezpośrednie oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości stanowiące ich własność, które są oddalone od terenu inwestycji. Skarżący W. K. powoływał się na nieruchomość przez niego dzierżawioną, co jednak nie świadczy o jego interesie prawnym w sprawie, natomiast jego własna nieruchomość, której numeru nie był w stanie wskazać, znajduje się w odległości 500 m od działek objętych inwestycją. Pozostałe osoby są również właścicielami nieruchomości oddalonych od granic terenu inwestycji, co nie pozwala na stwierdzenie jakiegokolwiek wpływu tejże inwestycji na ich nieruchomości. Skarżący nie wykazali zatem, aby realizacja inwestycji mogłaby mieć jakiekolwiek związek z ich uprawnieniami wynikającymi z przepisów prawa. Skarżący nie powołali się w ogóle na żaden przepis prawa materialnego, który świadczyłby o ich interesie prawnym w tym postępowaniu. Wskazywali na przysługujące im prawo własności, jednakże związku inwestycji z tymże prawem nie wykazali. W skardze wniesionej do Sądu, a także wcześniej w toku postępowania administracyjnego, skarżący powoływali się natomiast głównie na interes lokalnej społeczności. W orzecznictwie ustalono zaś, że przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają podmioty legitymujący się prawami obligacyjnymi w stosunku do nieruchomości, takimi jak najem czy dzierżawa, ani też osoby korzystające z gruntu bez tytułu prawnego. W postanowieniu z dnia 13 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2292/15, dostępnym na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Z uwagi na powyższe uznać należało, że skarżący nie mają interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, który by uprawniał ich do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wprawdzie zaskarżona decyzja została doręczona skarżącym, a dokładnie ustanowionemu przez nich w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi, jednakże okoliczność ta nie powoduje, że skarżący mogą zostać uznani za strony postępowania administracyjnego. Doręczenie decyzji przez organ podmiotowi, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że badania legitymacji skargowej sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie. Oznacza to, że sąd - rozpoznając skargę, dokonuje ponownej oceny czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącego. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym jako interesu we wniesieniu skargi (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 247/06, LEX nr 342607). Co za tym idzie, sąd nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej orzekających w sprawie w obu instancjach. Wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i której doręczył decyzję administracyjną, nie przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy, a tym samym nie zwalnia sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym. Badanie przymiotu strony postępowania następuje zatem z urzędu na każdym etapie postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). W szczególności zaś stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny braku po stronie skarżącej interesu prawnego (materialnego) skutkuje uznaniem braku jej legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do choćby słusznych zarzutów skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 684/12, Legalis). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie przez: A. B., A. B. L., A. S. i W. K. skargę, orzekając w wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.