IV SA/Wa 2548/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg M. J., K. W. i G. K. oraz A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Uniwersytetu [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1979 r. nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości - uchylił w całości ww decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r, i odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].10.1979 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] października 1979 r. nr [...] Urząd Miejski w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gm. kat. [...] Obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3200 ha oraz nr [...] o pow. 0,0203 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,2132 ha, stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność J. P., spadkobiercy S. P. (A. P.), A. P., J. oraz E. małżonków S.. Powyższa decyzja została wydana w następstwie wniosku z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczenie ww nieruchomości, skierowanego przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich do Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Celem wywłaszczenia była budowa pawilonu socjalno-usługowego (stołówki) w kompleksie uniwersyteckim. Organ wywłaszczeniowy dysponował, zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla m. [...] decyzją, zatwierdzającą plan realizacyjny budowy [...] w [...] (stołówka) z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] oraz aneksem z dnia [...] marca 1976 r. nr [...], wydanymi przez Urząd Miejski w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Powyższy wniosek został złożony po wyczerpaniu drogi dobrowolnego odstąpienia, na które właściciele ww nieruchomości nie wyrazili zgody. Nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, co wynika z akt sprawy, jednakże ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą jej dobrowolnej sprzedaży, na którą pomimo jej otrzymania, właściciele nie udzielili odpowiedzi. W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1979 r., sprostowanym postanowieniem Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowe z dnia [...] października 1979 r., w zakresie omyłki pisarskiej w oznaczeniu działek zawnioskowanych do wywłaszczenia, Urząd Miejski w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] września 1979 r. W ww rozprawie udział wziął jedynie współwłaściciel nieruchomości A. P., podczas której oświadczył, iż jego matka S. P. nie żyje, jednocześnie wskazał, że toczy się postępowanie spadkowe w Sądzie Rejonowym w [...]. Postanowienie spadkowe, mocą którego jedynym spadkobiercą został A. P. zapadło w dniu [...] września 1979 roku w sprawie o sygn akt [...]. W rozprawie nie wziął także udziału biegły, A. W., powołany z listy biegłych Wojewody [...], który sporządził opinię szacunkową z dnia [...] lipca 1978 r., stanowiącej podstawę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wyliczonego na kwotę 42.877,80 zł. Powyższa kwota została ustalona w oparciu o przepisy ustawy z 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974r. Nr 10, poz. 64 zpóź. zm.) oraz Zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sprawie ustalenia cen odszkodowawczych za nabywanie na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego, Zarządzenia Nr [...] Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 1973 roku (Dz.Urz. [...] Nr [...], poz. [...] z [...]) w sprawie podziału m. [...] na strefy i ustalenia cen odszkodowawczych za nieruchomości gruntowe nabywane na rzecz Państwa w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. A. P., reprezentowany przez pełnomocnika adwokat E. M., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Urzędu Miejskiego w [...]. We wniosku wskazał, że w decyzji tej jako osoba wywłaszczona została wskazana m.in. "S. P., c. W. i W., w [...] cz. - zmarła". Skarżący wskazał, że powyższe przesądzało o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Charakter strony, który przysługiwał S. P. wygasł z chwilą jej śmierci, co oznacza, że w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania i wydać decyzji. Wydana decyzja jest zatem obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1979 r. Organ I Instancji uznał zasadność wniosku, opierając się o fakt, że powyższa decyzja Urzędu Miejskiego w [...] została skierowana do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania, tj. w stosunku do S. P. zmarłej w dniu [...] sierpnia 1978 roku. Organ wskazał, że postępowanie nie może zostać wszczęte w stosunku do osoby zmarłej i nie może być wobec takiej osoby wydana decyzja. Gdyby jednak taka sytuacja miała miejsce, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, wówczas należy przyjąć, iż decyzja tak wydana dotknięta jest wadą nieważności - art. 156 §1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Uniwersytet [...], będący aktualnie właścicielem wywłaszczonej nieruchomości (w wyniku modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] [...] - [...], działka nr [...] obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę ewid. nr [...] zaś działka nr [...] obr. [...] na działkę ewid. nr [...]), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. W odwołaniu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która jest jedną ze strona postępowania, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji. Ponadto zdaniem skarżącego, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa na skutek skierowania decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy okoliczność ta nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym przez strony postępowania, które, pomimo iż miały wiedzę o śmierci strony, nie podjęły żadnych kroków w zwykłym trybie zaskarżenia. Rozpoznając powyższe odwołanie Minister stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.05.1985 r" sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r" sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35). Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r., sygn. akt V SA 876/99). Analizując wniesione odwołanie Minister stwierdził, iż nie doszło do rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1958 r., stanowiącej podstawę prawną decyzji wywłaszczającej oraz przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdyż organ wywłaszczeniowy zastosował przepisy prawa adekwatne do sytuacji, co potwierdzało zaświadczenie Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., nadto decyzja nie została skierowana do zmarłej S. P., lecz do jej jedynego spadkobiercy A. P.. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. P., reprezentowany przez pełnomocnika, we wniesionej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa skardze, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, iż w sprawie doszło do spełnienia wymogu z tego artykułu, podczas gdy nie dokonano wystąpienia wnioskodawcy wywłaszczenia do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie w drodze zawarcia umowy nabycia nieruchomości, - art. 19 ust 2 ww ustawy poprzez błędne i nieterminowe powiadomienie stron o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co spowodowało nieobecność stron na rozprawie i przyczyniło się do naruszenia ich praw, - art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne ustalenie przez organ wywłaszczeniowy odszkodowania w oparciu jedynie o operat szacunkowy sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, bez udziału biegłego w postępowaniu i na rozprawie, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym, - art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 cyt. ustawy przez uznanie, iż prawidłowe było prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania, w stosunku do osoby zmarłej. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 7, 8 i 77 kpa, poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą i bez poczynienia w sprawie dokładnych ustaleń faktycznych, w szczególności nie zbadanie prawidłowości zawiadomienia stron o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie przesłuchanie strony – A. P. w zakresie wystąpienia przez organ wywłaszczeniowy z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, mimo iż powyższa okoliczność była sporna - co doprowadziło do niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który jest w sprawie tożsamy; - art. 11 kpa, poprzez nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, uznając iż mimo rażących naruszeń decyzja Urzędu Miejskiego w [...], Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1979r. nr [...] odpowiada prawu, co naruszyło zaufanie stron postępowania do organów administracji; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności ww decyzji Urzędu Miejskiego w [...], podczas gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, tj. postępowanie było prowadzone i została wydana decyzja w stosunku do osoby zmarłej, na którą nałożono prawa (odszkodowanie) i obowiązki (pozbawienie nieruchomości) wskazane w w/w decyzji, - art. 268 a kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez wydanie decyzji przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania poprzez załączenie do decyzji pisemnego upoważnienia organu, jak również nie powołała się na takie pisemne upoważnienie co powoduje, iż wydana decyzja obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, A nadto zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przez dowolne uznanie, iż przyczyna nieważności decyzji - śmierć S. P. i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej nie miało wpływu na ważność ww decyzji Urzędu Miejskiego w [...], jak i poprzez nieprawidłowe uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania orzecznictwo, stanowiące iż znaczenie dla oceny prawidłowości ustalenia odszkodowania ma okoliczność czy biegły był obecny na ww rozprawie i czy strony miały możliwość aktywnego uczestnictwa w rozprawie, co wpłynęło na dokonanie błędnej oceny prawnej i niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017r i stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej ww decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skargę od powyższej decyzji wniosły również uczestniczki postępowania administracyjnego tj. M. J., K. W. i G. K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa oceny na podstawie części materiału dowodowego, kiedy zobowiązany był rozpatrzyć cały materiał dowodowy; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niepełne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, uchylenie się od odniesienia się do twierdzeń stojących u podstaw decyzji organu I instancji, o czym świadczy ogólne sformułowanie uzasadnienia i brak jednoznacznego odniesienia się do ustaleń i twierdzeń organu pierwszej instancji, w szczególność w zakresie wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. w stosunku do osoby zmarłej i braku odniesienia się do twierdzeń Wojewody [...], iż organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe powinien posiadać wiedzę na temat spadkobierców i to ich wskazać w treści wydanej decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. o wywłaszczeniu, podczas gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności: naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, tj. wszczęcie i prowadzenie postępowanie w stosunku do osoby zmarłej, naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania i wydania decyzji), w tym art. 5, art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a., przez brak ustalenia właściciela oraz przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - rażące naruszenie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i naruszenia przepisu art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 29 ust. 1 ww ustawy; - rażące naruszenie art. 8 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie łub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212), poprzez niezastosowanie ww. rozporządzenia w dacie orzekania o wywłaszczeniu. - rażące naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 4 ww ustawy poprzez niewymienienie w treści decyzji osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, ew. wymienienie osoby S. P. jako uprawnionej do otrzymania odszkodowania w sytuacji, w której osoba ta uprawnioną wskutek jej śmierci nie była. - rażące naruszenie art. 8 ust. 8 pkt. 3 cyt. ustawy w związku z § 4 a Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212) w zw. z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, poprzez oparcie wydanej decyzji wywłaszczeniowej na opinii biegłego sporządzonej w oparciu o nieobowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa, z pominięciem przepisów obowiązujących, czego efektem było ustalenie wysokości odszkodowania w sposób nieprawidłowy i na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa; - rażące naruszenie art. 17 ust. 2 ww ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez niezastosowania procedury ogłoszenia w sytuacji, w której osoba właściciela nieruchomości, w tym przypadku następców prawnych zmarłej S. P., nie była organowi znana; - rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez niezastosowania procedury dobrowolnego wezwania właściciela nieruchomości – A. P. - do dobrowolnego jej odstąpienia, w sytuacji w której, w dacie wystosowanie ew. oferty do S. P.- nie była ona już właścicielem nieruchomości z powodu jej śmierci; - art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przez uznanie, iż prawidłowe było prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania, w stosunku do nieustalonego właściciela; - art. 7 w z w. z art. 77 k.p.a oraz w z w. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez przyjęcie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że wystąpienie z pismem zawierającym ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości skierowanym do osoby nieżyjącej mogło spełniać przesłanki określone w tym przepisie; - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez przyjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że wskazanie w treści decyzji osób zmarłych jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że organ dokonujący wywłaszczenia nie był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mimo posiadanej przez organ wiedzy, że S. P. nie żyje nieustalenie osób spadkobierców, - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż rozdzielnik wydanej decyzji potwierdza, iż nie została ona skierowana do zmarłej S. P. podczas gdy rozdzielnik zawarty w jej treści cyt. "otrzymują: (...) właściciele nieruchomości", gdzie w sentencji decyzji wskazanym jest, iż właścicielami nieruchomości są m.in. zmarła S. P.. W ocenie skarżących decyzja wywłaszczeniowa, obarczona tak istotnymi wadami, podlegać musi eliminacji z obrotu prawnego. W sprawie zachodzą przesłanki wystarczające do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1979 r., W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Sąd na podstawie art. 111 §2 ppsa, na rozprawie sądowej w dniu 16 stycznia 2018 roku zarządził o połączeniu spraw, wywołanych wniesieniem oddzielnych skarg na ww decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia ich pod wspólną sygnaturą IV SA/.Wa 2548/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaniu. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez A. P. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1979 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie skarżących o nietrafności wydanej decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r., sygn. akt V SA 876/99). Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1979 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). W tej sytuacji istotnym zagadnieniem przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami ustawy z 1958 r. było rozstrzygnięcie, czy została ona wydana zgodnie z przepisami tej ustawy. W myśl jej przepisu art. 2 ust. 2, o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia była Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich i jako instytucja państwowa była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, a zatem została spełniona przesłanka art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1979 r. oraz z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r., była budowa pawilonu socjalno-usługowego (stołówka). Inwestycja ta była nierozerwalnie związana z budową kompleksu Ośrodka Studiów Uniwersyteckich w [...], który niewątpliwie miał służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych (potrzeba edukacji). Zwrócić również należy uwagę na fakt, że art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., będący podstawą wniosku wywłaszczeniowego, wymagał jedynie wskazania we wniosku celu wywłaszczenia oraz uzasadnienia konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. O tym zaś, czy realizacja celu jest uzasadniona interesem społecznym, decydował właściwy organ administracji państwowej. Zatem, w ramach celów ustawowo określonych, dopuszczających wywłaszczenie nieruchomości, mogło mieć miejsce wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę pawilonu socjalno-usługowego (stołówka), jako inwestycji towarzyszącej budowie Ośrodka Studiów Uniwersyteckich w [...], czyli na cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia potwierdzona została decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] i aneksem z dnia [...] marca 1976 r. nr [...], wydanymi przez Urząd Miejski w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Przedmiotowa inwestycja została uwzględniona w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] stycznia 1973 r. oraz wydaną informacją o terenie dla zamierzonej inwestycji. Wobec powyższego organ wywłaszczeniow, dysponując, zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] ww decyzją i aneksem miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Z kolei, zgodnie z art. 6 powołanej ustawy z dnia 12.03.1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. W aktach sprawy nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Niemniej jednak z wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] sierpnia 1979 r. wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, jednakże pomimo jej otrzymania, współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie udzielili odpowiedzi. W istocie, prawdopodobnie takiej oferty nie otrzymała S. P., która zmarła w dniu [...] sierpnia 1979 roku (brak dowodu doręczenia ww propozycji dobrowolnego odstąpienia nieruchomości), to jednak wbrew stanowisku skarżących, z powyższego nie można wywieść, iż oferta nie została skierowana do następców prawnych ww zmarłej, skoro jedynym spadkobiercą S. P. był jej syn A. P., uczestnik postępowania wywłaszczeniowego, a do którego niezależenie ww oferta została skierowana. Niezasadne jest stanowisko skarżących, iż oferta musiała dotyczyć nabycia udziałów przysługujących poszczególnym osobom i tym samym oferta złożona A. P. w swojej treści nie mogła obejmować udziału zmarłej S. P.. Oczywistym jest, że oferta skierowana do zmarłej uczestniczki nie odnosiła się do jej spadkobiercy jednakże złożenie oferty, w myśl powyższej regulacji, miało ten cel aby w sposób polubowny bez prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, można było przejąć nieruchomość, zgodnie z celem jej wywłaszczenia przez wskazany we wniosku podmiot. Zasadniczym zatem elementem treści oferty było wskazanie proponowanej wartości odszkodowania za przejmowaną nieruchomość a nie przedstawienie udziałów we współwłasności nieruchomości przysługujących poszczególnym właścicielom. Wobec powyższego A. P., jako następca prawny S. P., miał wiedzę o składanej także zmarłej uczestniczce propozycji odszkodowania, tożsamej co do wartości za 1 m.kw. a różniącej się jedynie wysokością przysługującego każdemu ze współwłaścicieli udziału w wywałaszczanej nieruchomości. Zatem, wracając do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 cyt. ustawy wskazać należy, iż fakt wystąpienia z propozycją dobrowolnego wykupu nieruchomości, również obejmującego część należną zmarłej S. P., stanowi, iż rokowania w powyższym zakresie, choć nie przyniosły rezultatu w postaci zawarcia umowy sprzedaży, to jednak miały miejsce. A to z kolei powoduje, iż wymóg z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy został spełniony. Stąd też organ wywłaszczeniowy, po wyczerpaniu powyższej drogi, był upoważniony do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. W takiej sytuacji, działając na podstawie art. 17 ustawy wywłaszczeniowej, właściwy organ zawiadamiał, za dowodem jego doręczenia właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom, którym do nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe, o wszczęciu postępowania w powyższym celu oraz o terminie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej. W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1979 r. Urząd Miejski w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jak i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] września 1979 r. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienia zostały skutecznie doręczone wszystkim współwłaścicielom, poza S. P., która w powyższej dacie już nie żyła, a zawiadomienie, bez żadnej adnotacji o śmierci adresatki, odebrała w dniu [...] września 1979 roku M. P.. Organ zatem do dnia wyznaczenia rozprawy, kiedy powziął wiadomość o śmierci S. P., takiej wiedzy nie posiadał. Zatem Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 19 ust. 2 cyt. ustawy polegającego na błędnym i nieterminowym zawiadomieniu właścicieli o terminie wyznaczonej rozprawy. Również, wbrew stanowisku skarżących, nie budzi wątpliwości Sądu, dokonane postanowieniem Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1979 r. sprostowanie ww zawiadomienia, gdyż powyższe uzasadnione było oczywistą omyłką pisarską dotyczącą oznaczenia nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia. Jej prawidłowe określenie było wskazane w aneksie [...] do mapy uzupełniającej nr [...], sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w [...] Zakład Produkcyjny, zgodnie z którym wywłaszczeniu podlegała cała działka nr [...] o pow. 3200 m.kw. obr. [...] i działka nr [...] o pow. 203 m.kw. obr. [...]. Powyższa treść nie wkraczała w meritum ww zawiadomienia, gdyż nadal dotyczyła tej samej nieruchomości tylko inaczej opisanej, pozostającej we współwłasności tych samych osób. Także, co zostało podniesione w obu skargach, zgodnie z art. 22 ww ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści art. 22 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08 niepubl.). Jak wynika natomiast ze znajdującego się w aktach protokołu, rozprawa została przeprowadzona w dniu [...] września 1979 r., w której udział wziął skarżący A. P.. Na rozprawie nie był natomiast obecny biegły, który sporządził operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania. Niewątpliwie nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trzeba natomiast pamiętać, iż obecny na rozprawie skarżący nie kwestionował wysokości ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania, co więcej A. P. oświadczył, iż nie wnosi żadnych uwag i zastrzeżeń a jedynie powiadomił organ o śmierci swojej matki S. P.. Pozostali współwłaściciele, nieobecni na rozprawie, zawiadomieni o jej terminie, również w żaden sposób nie zamanifestowali swojego niezadowolenia z dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń. Decyzja została doręczona wszystkim współwłaścicielom ze stosownym pouczeniem o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, z którego nikt nie skorzystał. W takiej sytuacji, nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy wojewody, ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej, nie może być - zdaniem Sądu - oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Również, w tym kontekście, zarzut złego wyliczenia odszkodowania, na podstawie nieobowiązujących przepisów, nie mógł zostać uwzględniony, jako przesłanka nieważnościowa. Podobnie zresztą jak i fakt, iż opinia została sporządzona na etapie postępowania ugodowego, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Przy czym, wbrew stanowisku skarżących, przepis art. 6 cyt. ustawy nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych. Nabywca nie mógł zapłacić innej (wyższej) ceny niż wyliczonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Nadto, ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ugodowego (złożenie oferty) oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Sądu zatem, organ, wobec braku wyraźnego zapisu, był władny do skorzystania z opinii już sporządzonej przez uprawnionego biegłego przed wszczęciem przedmiotowego postępowania dla celów wydania decyzji w zakresie ustalenia i przyznania odszkodowania. Jednocześnie należy wskazać, iż odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy: art. 8 ust. 8 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 12.03.1958 r. jak i ww zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie ustalenia cen odszkodowawczych za nabywanie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych w drodze umów cywilnoprawnych lub postępowania wywłaszczeniowego oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1973 r. w części dotyczącej podziału miasta [...] na strefy ekonomiczne. Podobnie nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym należało wymieć osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania. Podmioty uprawnione zostały wskazane w pkt I sentencji przedmiotowej decyzji, natomiast odszkodowanie przysługujące S. P. zostało wypłacone jej spadkobiercy A. P., po przedstawieniu prawomocnego postanowienia spadkowego. Oczywiście, skierowanie decyzji do osoby zmarłej, tak jak w sprawie niniejszej do S. P., stanowi naruszenie prawa, jednakże z uwagi na fakt, iż A. P. brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie tylko wiedział o przedmiotowej decyzji, ale był jej stroną z wszelkimi przysługującymi stronie prawami, w tym z prawem odwołania się od powyższej decyzji, z którego nie skorzystał, to świadczy jednoznacznie o zgodzie A. P. na warunki wywłaszczenia, na ich akceptację i chęć jak najszybszego zakończenia całego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17.11.2010r; sygn. akt I OSK 129/10). Trzeba też wskazać, iż w ówczesnym czasie stan własności nieruchomości często nie odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, dlatego powołana ustawa z dnia 12.03.1958 r. przewidywała możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Organ mógł odstąpić od przeprowadzania rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z jej właścicielem, jeśli osoba właściciela lub miejsce jej pobytu nie były znane (art. 6 ust. 4 ustawy). Powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych, w razie gdy nie udało się ustalić właściciela nieruchomości, było orzekanie o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych właścicieli (por. W. Ramus "Prawo wywłaszczeniowe" - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1970 r., s. 136). Po wydaniu decyzji o odszkodowaniu właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego następca prawny mógł odebrać odszkodowanie po wykazaniu swoich praw (art. 27 ust. 2 ww ustawy), a zatem wpisanie jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania właściciela hipotecznego nieruchomości, z adnotacją iż osoba ta zmarła, było ww ustawą dopuszczalne. Spadkobiercy natomiast mogli otrzymać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Rację ma także organ odwoławczy podnosząc w odpowiedzi na skargę, iż brak jest podstawy prawnej nakładającej na organ odwoławczy obowiązek doręczenia skarżącemu (wnioskodawcy) odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 131 kpa, o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej , który wydał decyzję zawiadamia strony. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] przekazując odwołanie organowi II instancji powiadomił o tym fakcie strony postępowania. Również za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 268 a kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 1 kpa, polegający na wydaniu decyzji przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził w art. 268a ogólną regulację, w myśl której organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobnie reguluje tę kwestię art. 22 ust. 1 ustawie o jakości, na podstawie której było prowadzone postępowania zakończone wydaniem decyzji, których wzruszenia domaga się strona. Zatem co do zasady dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na pracowników tego organu. Przy czym zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. Jednakże, w sprawie niniejszej, M. G.i - [...] Departamentu Orzecznictwa - powołał się na w zaskarżonej decyzji na posiadane upoważnienie udzielone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Minister rozpatrzył sprawę w sposób niezbędny do oceny badanej decyzji w postępowaniu nadzorczym i przedstawił wyczerpujące stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowo ocenił, iż badana decyzja z dnia [...] października 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku, wobec powyższego powołane w skargach zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Wskazane zaś przez skarżących okoliczności, nie potwierdziły wystąpienie przesłanek obligujących organ do stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Ministra przepisów postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo w sposób wnikliwy i wyczerpujący zgromadził i przeprowadził dowody w sprawie, jednocześnie w sposób kompletny uzasadnił stanowisko zawarte w podważanym przez skarżących rozstrzygnięciu. Wobec powyższego mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.