I OSK 1521/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 817/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 817/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] uznał, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej nr [...] , w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczona nr geod. [...] , o powierzchni 0,0038 ha, stanowiąca własność Gminy, [...] dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. prowadzi księgę wieczystą nr, [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia i dokonał zwrotu tej nieruchomości na rzecz K. D. Po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji wniesionych przez Prezydenta Miasta [...] i K. D., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że na mocy uchwały nr[...] Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1985 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego, ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane części osiedla nr [...], uchwalonej m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192 i Dz.U. z 1973 r. nr 48, poz. 282), została przejęta na własność Państwa nieruchomość będąca własnością J. i E. małżonków K., oznaczona jako działka o nr geod. [...]. Wskazał, że stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej jako u.g.n.) przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W związku z tym przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mogą być zastosowane w niniejszej sprawie. Część wywłaszczonej działki weszła w skład działki o nr [...]. Podał, że dnia [...] maja 2017 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, podczas których ustalono, że teren części działki oznaczonej dawniej numerem [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr geod. [...], obr. [...] jest zagospodarowany jako ogród przydomowy. Obszar ten wchodzi w skład ogrodzonego terenu posesji przy ul. [...] w B., zabudowanego domem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej. Na gruncie pomiędzy działką nr geod. [...] (w granicach danej działki nr geod. [...]), a posesją przy [...] brak widocznego przebiegu linii granicznej, stanowią one zorganizowaną całość. Działka o nr geod. [...] nie została zabudowana budynkiem mieszkaniowym. Została podzielona na kilkanaście działek. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] zwrócił na rzecz J. i E. K. nieruchomość oznaczoną jako działka o nr geod. [...]. Natomiast z aneksu z dnia [...] marca 1998 r. do umowy dzierżawy nr [...] wynika, iż K. D. od dnia [...] kwietnia 1992 r. dzierżawiła z przeznaczeniem pod uprawy warzywnicze część działki nr geod. [...], obręb [...] o pow. 141 m2. Powyższe w ocenie Wojewody potwierdza, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe. Obszar objęty uchwałą został przejęty pod budownictwo jednorodzinne i na takim obszarze mogą wprawdzie występować ogródki warzywne, jednak każdy stan faktyczny należy oceniać indywidualnie. Działka o nr geod. [...] została wydzielona jako jedna działka, na której miał być zrealizowany cel wywłaszczenia, w tym konkretnym przypadku budownictwo jednorodzinne. Zrealizowania powyższego celu nie może potwierdzać fakt, że część wywłaszczonej nieruchomości jest wykorzystywana przez właściciela nieruchomości przyległej, bez względu na to czy jest wykorzystywana bezumownie, czy też na podstawie stosunku obligacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył Prezydent Miasta [...]. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił powyższą skargę, uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. Celem wywłaszczenia nieruchomości nr geod. [...] (działka nr geod. [...] stanowi część działki oznaczonej w okresie wywłaszczenia [...]) było budownictwo jednorodzinne. Kwestią sporną w sprawie jest to czy na działce nr [...] został zrealizowany cel w postaci powstałego osiedla [...]. W ocenie Sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonały one prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie Sądu nie można było uznać, że na terenie działki [...] zostało zrealizowane budownictwo jednorodzinne w ramach osiedla [...]. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (wyroki NSA: z 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, z 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14). Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem (wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 433/16). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13). W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14). Przy czym, realizacja zieleni osiedlowej wymaga planowanego działania a nie przypadkowego (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 104/16). Sąd wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że obszar w granicach działki obecnie oznaczonej nr [...] pomimo wywłaszczenia na Skarb Państwa, pozostawał w faktycznym władaniu poprzednich właścicieli i ich spadkobierców i wykorzystywany jest jako ogród przydomowy. Teren tej działki objęty jest umową zawartą na czas nieokreślony od dnia [...] października 2008 r. pomiędzy Gminą [...] a K. D. z przeznaczeniem pod ogrodnictwo i zieleń. Przedmiotowa działka funkcjonalnie i bezpośrednio powiązana jest z działkami nr [...] i [...], [...], a nie z terenem na którym zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci osiedla [...]. Działki nr [...] i [...] bezpośrednio graniczą z działką [...], na której mieszka K. D. Działka nr [...] została zwrócona na rzecz J. i E. K. przez Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że działka nr [...] nie jest zabudowana i jest użytkowana jako ogródek warzywny. Nie jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. nie stanowi urządzonego terenu zielni. Działka [...] stanowiła własność Z. S.i tę działkę uczestniczka od niej odkupiła. Działka ta również została zwrócona Z. S. w 2015 r. jako zbędna na cele wywłaszczenia. Działka nr [...] również należała do Z. S. i tę działkę również uczestniczka od niej odkupiła. Z powyższego wynika, że sąsiedni teren spornej działki stanowi własność K. D. i jest uprawiany jako ogródek warzywny. Sporna działka z terenem tym tworzy całość funkcjonalną. Skoro działki nr [...] i [...] zostały zwrócone poprzednim właścicielom jako niewykorzystane na cel wywłaszczenia to trudno przyjąć, że działka nr [...], która stanowi zorganizowaną całość z działką nr [...] została na taki cel wykorzystana. Stąd w ocenie Sądu bezzasadny pozostawał główny zarzut skargi, że nie dokonano rozważenia realizacji celu wywłaszczenia w stosunku do całej nieruchomości wywłaszczonej na realizację osiedla [...]. Jak wskazano fragment tej nieruchomości na którą składają się aktualnie działki nr [...] i [...],[...] i działka [...], tworzy powiązaną całość funkcjonalną, która nie jest związana z powstałym osiedlem ale z działką nr [...] na której zamieszkuje uczestniczka postepowania. Działki te nie są zabudowane i są użytkowane jako ogródek warzywny. Wszystkie te działki zostały właściwie zwrócone byłym właścicielom jako zbędne na cel wywłaszczenia. W sytuacji w której uznano, że działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia trudno bronić stanowiska, że działka nr [...] realizuje ten cel. Stanowi ona bowiem jakby fragment działki nr [...]. Dlatego też w ocenie Sądu uznać należało, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz K. D. na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności, czy na części wywłaszczonej nieruchomości - zwróconej poprzednim właścicielom - planowana była zabudowa, czy też ten fragment wywłaszczonej nieruchomości miał służyć innym celom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. naruszenie przepisów art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel wywłaszczeniowy oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie osiedla, co jest zgodne z celem wskazanym w uchwale nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1985 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego, ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane części osiedla nr [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy w jej okolicznościach zaistniała przewidziana w art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to jest zbędność tej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, przy czym pojęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. jako brak prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] (stanowiącej część działki oznaczonej w czasie wywłaszczenia [...]) dokonanego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] maja 1985 r. było budownictwo jednorodzinne w postaci osiedla mieszkaniowego [...]. Działka ta przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.). Jak wynika z przeprowadzonych w toku postępowania oględzin teren części działki oznaczonej dawniej numerem [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...], jest zagospodarowany jako ogród przydomowy, wchodząc w skład ogrodzonego terenu posesji przy ul. [...] w B., zabudowanego domem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej. Przy tym działka [...] tworzy powiązaną całość funkcjonalną z działkami nr [...] i[...], [...], które nie są zabudowane i są również użytkowane jako ogródek warzywny. Działki te zostały zwrócone byłym właścicielom jako zbędne na cel wywłaszczenia. Powyższe okoliczności istotne dla ustalenia czy na przedmiotowej działce zrealizowany został cel wywłaszczenia, nie były w żadnym zakresie kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie Gminę. W związku z tym zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący umożliwiając ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a tym samym nie doszło do naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Co za tym idzie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie były uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył również wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego albowiem prawidłowa była konstatacja orzekających w sprawie organów i Sądu I instancji, iż na podstawie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można było uznać, aby na terenie działki obecnie oznaczonej nr [...] został zrealizowany cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Nie budzi wątpliwości, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla obejmująca m.in. tereny zielone (por. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13). Jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać. Przy tym jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być - przynajmniej w minimalny sposób - uporządkowana. Przyjmuje się w związku z tym, że trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, czy samosiejkami, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą - jednak z zastrzeżeniem - że winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/ 14). Innymi słowy realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w taki, realizowany w ramach widocznej koncepcji, teren zielony. Takich działań na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, że działka obecnie oznaczona nr [...], nigdy nie była przedmiotem jakiejkolwiek przemyślanej działalności Gminy, a wcześniej Skarbu Państwa, które po wywłaszczeniu nieruchomości były jej właścicielami. Działka ta była i jest wykorzystywana jako ogród przydomowy stanowiący przy tym funkcjonalną całość z innymi działkami, które zostały zwrócone byłym właścicielom jako zbędne na cel wywłaszczenia. Takie zagospodarowanie działki nie służy z całą pewnością wszystkim mieszkańcom osiedla i nie jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a tym samym nie stanowi o realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Z powyższych względów nie był zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., albowiem prawidłowo Sąd ten uznał, iż na działce oznaczonej obecnie nr [...] nie został zrealizowany cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego gdyż w ogóle nie podjęto na niej jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Wobec zatem braku zasadności podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.