II SA/Bk 817/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uznał, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. B., w obrębie ewidencyjnym nr [...] [...], oznaczona nr geod. [...], o powierzchni 0,0038 ha, stanowiąca własność Gminy B., dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonał zwrotu tej nieruchomości na rzecz K. D. Ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego na kwotę 385,23 zł. Zobowiązał K. D. do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania w kwocie 385,23 zł. Stwierdził, że z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna wygaśnie dzierżawa zwracanej nieruchomości przysługująca na rzecz K. D. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta B. i zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Podniósł, że organ pierwszej instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie nr geod. [...] o pow. 0,0038 ha, w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] maja 1985 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel w ocenie strony odwołującej został bez wątpienia zrealizowany w postaci powstałego osiedla [...]. Odwołanie złożyła także K. D. i podniosła, że nie zgadza się z użytym w uzasadnieniu decyzji zwrotem "nieruchomość zamienna", ponieważ w żadnym dokumencie nie ma informacji, iż została przyznana nieruchomość zamienna. Wniosła o wydanie nowej decyzji bez sformułowania "nieruchomość zamienna". Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że na mocy uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1985 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego, ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane części osiedla nr [...], uchwalonej m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192 i Dz.U. z 1973 r. nr 48, poz. 282), została przejęta na własność Państwa, nieruchomość będąca własnością J. i E. małżonków K., oznaczona jako działka o nr geod. [...]. Wskazano, że stosownie do brzmienia art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. dalej powoływana jako u.g.n.) przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W związku z powyższym przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mogą być zastosowane w niniejszej sprawie. Część wywłaszczonej działki weszła w skład działki o nr [...]. Podano, że organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania w dniu 9 maja 2017 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W trakcie oględzin ustalono, że teren części działki oznaczonej dawniej numerem 1019, wchodzącej obecnie w skład działki nr geod. [...], obr. [...], jest zagospodarowany jako ogród przydomowy. Obszar ten wchodzi w skład ogrodzonego terenu posesji przy ul. [...] w B., zabudowanego domem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej. Na gruncie pomiędzy działką nr geod. [...] (w granicach danej działki nr geod. [...]), a posesją przy ul [...] brak widocznego przebiegu linii granicznej, stanowią one zorganizowaną całość. Działka o nr geod. [...] nie została zabudowana budynkiem mieszkaniowym. Została natomiast podzielona na kilkanaście działek. Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...], zwrócił na rzecz J. i E. K. nieruchomość, oznaczoną jako działka o nr geod. [...]. Organ odwoławczy podał, że z aneksu z dnia 5 marca 1998 r. do umowy dzierżawy nr [...] wynika, że K. D. od dnia [...] kwietnia 1992 r. dzierżawiła z przeznaczeniem pod uprawy warzywnicze, część działki nr geod. [...], obręb [...] o pow. 141 m2. Powyższe w ocenie organu odwoławczego potwierdza, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe. Obszar objęty uchwałą został przejęty pod budownictwo jednorodzinne i na takim obszarze mogą wprawdzie występować ogródki warzywnicze, jednak każdy stan faktyczny należy oceniać indywidualnie. Działka o nr geod. [...] została wydzielona jako jedna działka, na której miał być zrealizowany cel wywłaszczenia, w tym konkretnym przypadku budownictwo jednorodzinne. Zrealizowania powyższego celu nie może potwierdzać fakt, że część wywłaszczonej nieruchomości jest wykorzystywana przez właściciela nieruchomości przyległej, bez względu na to czy jest wykorzystywana bezumownie czy też na podstawie stosunku obligacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, powołane przez stronę skarżącą wyroki nie maja zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem dotyczą innego stanu faktycznego. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut, że organ pierwszej instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie nr geod. [...] o pow. 0,0038 ha, w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej uchwałą z dnia [...] maja 1985 r. Podniesiono, że przyznanie racji stanowisku strony odwołującej się doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów przeczyłaby ratio legis art. 137 ust. 2 u.g.n., w myśl którego, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Odnosząc się natomiast do zarzutu K. D. ustalono, że decyzją Geodety Miejskiego w B. z dnia 22 stycznia 1986 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania zostało ustalone odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 1985 r. zostały nadane na własność J. i E. małżonków K. działki nr geod.: [...] o powierzchni ogólnej 840 m2. Kwota odszkodowania w wysokości 31.044 zł została ustalona za powierzchnię działki wynoszącą 247 m2, będącą różnicą pomiędzy wielkością działki objętej podziałem (1087 m2) a wielkością działek nadanych na własność (840 m2). W świetle powyższego organ odwoławczy przyznał rację odwołującej się, że istotnie nie została przyznana nieruchomość zamienna ale zostały nadane na własność dwie działki. Wywiedziono, że nadanie nieruchomości zamiennej a nadanie na własność działki powstałej z podziału to dwie różne instytucje. Pierwsza została uregulowana w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22 poz. 99), natomiast druga w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192). Jednak powyższa okoliczność nie może wpływać na wynika sprawy, ponieważ samo rozstrzygnięcie decyzji jest prawidłowe. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., albowiem organ pierwszej instancji w klarowny sposób uzasadnił okoliczności na podstawie których wywiódł swoje rozstrzygnięcie, powołując przy tym właściwe przepisy prawa. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył Prezydent Miasta B. i zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n., poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, organ skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie nr geod. [...] o pow. 0,0038 ha w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1985 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącego bez wątpienia zrealizowany w postaci powstałego osiedla [...]. W toku toczącego się postępowania ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z otaczającą infrastrukturą osiedlową usytuowane w bezpośredniej okolicy nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym powstały w ramach realizacji celu publicznego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych na osiedlu [...]. Strona skarżąca ponowienie powołała się na wyroki WSA w Krakowie z 30 października 2015 r., II SA/Kr 928/15; NSA z 3 września 2010 r., I OSK 1537/09; NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2755/13 i wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1433/10. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania – K. D. na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. podała, że zamieszkuje na działce nr [...] w budynku w zabudowie bliźniaczej, która ma 421 m2. Działka sąsiednia o nr [...] została zwrócona rodzicom Obecnie jest uprawiana przez uczestniczkę postępowania jak również działka [...], o której zwrot się ubiega. Działka [...], którą również uprawiała uczestniczka postępowania stanowiła własność Z. S. i tę działkę uczestniczka od niej odkupiła. Działka ta również została zwrócona Z. S. w 2015 r. jako zbędna na cele wywłaszczenia. Działka nr [...] również należała do Z. S. i tę działkę również uczestniczka odkupiła chyba w 2003 r. Działka nr [...] jest zamieszkała przez P. S., którzy odkupili ją od byłej właścicielki działek nr [...]. Sporną działkę uczestniczka postępowania dzierżawi od Gminy B. nieprzerwanie od 1991 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. na podstawie której zwrócono K. D. działkę oznaczoną nr geod. [...], o powierzchni 0,0038 ha. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ww. przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi sporu ustalenie, że celem wywłaszczenia nieruchomości nr geod. [...] (działka nr geod. [...] stanowi część działki oznaczonej w okresie wywłaszczenia [...]) było budownictwo jednorodzinne. Osiedle zostało na tym terenie wzniesione. Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest to czy na działce nr [...] został zrealizowany cel w postaci powstałego osiedla [...]. W ocenie Sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonały one prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Sąd w składzie orzekającym kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie Sądu nie można uznać, że na terenie działki 1651/28 zostało zrealizowane budownictwo jednorodzinne w ramach osiedla [...]. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, utrwalone od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowisko, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (vide: nie tylko wyroki wskazane przez stronę skarżąca ale także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, z 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, publ. CBOSA). Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem (vide: wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 433/16, publ. CBOSA). Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (vide: wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/16, pub. CBOSA). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (vide: wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, pub. CBOSA). Także, wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (vide: wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2768/12, pub. CBOSA). W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (vide: wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14, pub. CBOSA). Przy czym, realizacja zieleni osiedlowej wymaga planowanego działania a nie przypadkowego (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 104/16, pub. CBOSA). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obszar w granicach działki obecnie oznaczonej nr [...] pomimo wywłaszczenia na Skarb Państwa, pozostawał w faktycznym władaniu poprzednich właścicieli i ich spadkobierców i wykorzystywany jest jako ogród przydomowy. Z informacji udzielonej przez Urząd Miasta B. w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że teren tej działki obciążony jest umową zawartą na czas nieokreślony od dnia [...] października 2008 r. pomiędzy Gminą B. a K. D. z przeznaczeniem pod ogrodnictwo i zieleń. Przedmiotowa działka funkcjonalnie i bezpośrednio powiązana jest z działkami nr [...],a nie z terenem na którym zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci osiedla [...]. Działki nr [...] bezpośrednio graniczą z działką [...] na której mieszka K. D. Działka nr [...] została zwrócona na rzecz J. i E. K. przez Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że działka nr [...] nie jest zabudowana i jest użytkowana jako ogródek warzywny. Nie jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. nie stanowi urządzonego terenu zielni. Działka [...] stanowiła własność Z. S. i tę działkę uczestniczka od niej odkupiła. Działka ta również została zwrócona Z. S. w 2015 r. jako zbędna na cele wywłaszczenia. Działka nr [...] również należała do Z. S. i tę działkę również uczestniczka od niej odkupiła. Z powyższego wynika, że sąsiedni teren spornej działki stanowi własność K. D. i jest uprawiany jako ogródek warzywny. Sporna działka z terenem tym tworzy całość funkcjonalną. Skoro działki nr [...] zostały zwrócone poprzednim właścicielom jako niewykorzystane na cel wywłaszczenia to trudno przyjąć, że działka nr [...], która stanowi zorganizowaną całość z działką nr [...] została na taki cel wykorzystana. Nie można bronić stanowiska, że zieleń nieurządzona znajduje się na każdym miejscu, które nie zostało zagospodarowane zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia a przez to mieści się w celu tego wywłaszczenia (vide: wyrok NSA z 7 października 2016 r., I OSK 992/16, pub. CBOSA). Stąd bezzasadny pozostaje główny zarzut skargi, że nie dokonano rozważenia realizacji celu wywłaszczenia w stosunku do całej nieruchomości wywłaszczonej na realizację osiedla [...] lecz skoncentrowano się jedynie na fragmencie tej nieruchomości. Jak wskazano powyżej fragment tej nieruchomości na którą składają się aktualnie działki nr [...] i działka [...], tworzy powiązaną całość funkcjonalną, która nie jest związana z powstałym osiedlem ale z działką nr [...] na której zamieszkuje uczestniczka postepowania. Działki te nie są zabudowane i są użytkowane jako ogródek warzywny. Wszystkie te działki zostały właściwie zwrócone byłym właścicielom jako zbędne na cel wywłaszczenia. Aktualnie właścicielką wszystkich tych działek jest K. D. W sytuacji w której uznano, że działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia trudno bronić stanowiska, że działka nr [...] realizuje ten cel. Stanowi ona bowiem niejako fragment działki nr [...]. Dlatego też, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz K. D. na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).