I OSK 3470/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1285/17 w sprawie ze skargi S[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 22 czerwca 2017 r. nr KOC[...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., I SA/Wa 1285/17 oddalił skargę S[...]" w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. nr K[...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st Warszawy z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...], którą ustalono, obciążającą S[...]w Warszawie, opłatę adiacencką w wysokości 16.216,20 PLN z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. A[...]o powierzchni 4.196 m2, na skutek jej podziału. Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wywiodła S[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. "145 § 1 lit c) p.p.s.a." przez brak jego zastosowania i błędne zastosowanie pozostających z nim w dalszym związku art. 7, art. 75, art. 77 § 1, w związku z art. 10 i art. 80 oraz art. 81 k.p.a., w drodze przyjęcia, iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w sytuacji gdy organ odwoławczy zaakceptował niepełne i wadliwe postępowanie dowodowe organu I instancji; - art. "145 § 1 lit c) p.p.s.a." przez brak jego zastosowania i niezastosowanie pozostającego z nim w związku art. 107 § 3 k.p.a. przez zaakceptowanie braku odniesienia się organu odwoławczego do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny zarzutu kasacyjnego wypada w pierwszej kolejności wskazać, iż art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego spowoduje, że wartość nieruchomości wzrośnie. Ustalenie na gruncie powyższej regulacji wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku jej podziału. Określenia wartości nieruchomości przed i po podziale dokonuje zgodnie z art. 7 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy przez sporządzenie stosownego operatu szacunkowego, wskazującego na wartość rynkową dzielonej nieruchomości przed jej podziałem i po podziale. Nie ulega wątpliwości, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., I OSK 44/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w tę sferę nie wkraczają. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r., I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., I OSK 44/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Brak po stronie organu wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu oznacza, iż organ ten nie ma obowiązku jego weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n. Trafnie uznał Sąd I instancji, iż w takiej sytuacji, to strona postępowania, która uważa, że operat sporządzony na zlecenie organu budzi wątpliwości, sama winna przedłożyć przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu podważenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 u.g.n.) bądź też przedstawić inną wycenę nieruchomości dokonaną w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego dla tożsamego celu wyceny. Wobec operatu, który stał się podstawą kwestionowanych decyzji, działania takie nie zostały przez stronę skarżącą podjęte. Z okoliczności sprawy wynika, iż w następstwie sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości z dniu 29 sierpnia 2016 r., rzeczoznawca majątkowy dwukrotnie, pismami z dnia 29 listopada 2016 r. i 21 marca 2017 r., ustosunkowywał się do uwag jakie zostały sformułowane wobec dokonanej wyceny przez stronę skarżącą i Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st Warszawy. Pismem z dnia 29 marca 2017 r. organ I instancji poinformował stronę skarżącą o wyjaśnieniach do operatu szacunkowego sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, a do pisma załączone zostały wyjaśnienia rzeczoznawcy. Na powyższe pismo skarżąca S[...] nie udzieliła odpowiedzi, nie formułowała także dalszych zastrzeżeń do operatu szacunkowego. Skoro w tak ukształtowanych okolicznościach sprawy organ I instancji w dniu 27 kwietnia 2017 r. wydał decyzję, to nie sposób potwierdzić zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a. Operat szacunkowy pozostaje bowiem kluczowym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, a strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego miała możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu. Przeczy to również zarzutowi, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zebrano stanowiska strony skarżącej, co zdaniem autora skargi kasacyjnej miałoby stanowić naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Natomiast daremne pozostaje oczekiwanie autora kasacji aby na tym etapie procedowania sprawy nastąpiło zajęcie krytycznego stanowiska wobec opinii przez organ administracji, skoro organ opinię rzeczoznawcy uważał za przydatną jako dowód w niniejszej sprawie. Organy obu instancji stanowisko w tym zakresie zajęły w treści wydanych decyzji, nie podzielając zastrzeżeń strony skarżącej co do nieprzydatności opinii rzeczoznawcy majątkowego jako dowodu w niniejszej sprawie. Ponadto autor kasacji w sposób nietrafny odwołuje się do Opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 28 lipca 2016 r., skoro opinia ta w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. oceniała operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A[...]w dniu 24 września 2014 r. Natomiast dowodem w niniejszej sprawie na okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału, pozostaje operat szacunkowy tegoż rzeczoznawcy sporządzony w dniu 29 sierpnia 2016 r., a zatem już po utracie charakteru opinii przez wcześniejszy operat. Powyższe wskazuje, iż skarga kasacyjna formułując zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w kontekście uwag wynikających z ww. Opinii Komisji Arbitrażowej, odwołuje się do okoliczności, które uległy dezaktualizacji wskutek sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego Artura Wolskiego kolejnego operatu szacunkowego będącego podstawą wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nie pozwala to potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia ww. przepisów. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 10 i art. 75 k.p.a. wypada zauważyć, iż zostały one skonstruowany w sposób niestaranny, co stanowi wadę z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej będącego profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 10 k.p.a. dzieli się na 3 paragrafy, zaś art. 75 na 2 paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzuty kasacyjne naruszenia art. 10 i art. 75 k.p.a. nie nadają się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie mogą prowadzić do jego wzruszenia. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.