I OSK 1811/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 751/17 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek Miasta P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 751/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...], z powołaniem się m.in. na art. 8, art. 23 ust. 1 i art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197, ze zm., dalej powoływanego jako dekret), na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], stanowiącą parcelę nr [...] o powierzchni 0,0757 ha, będącą własnością małżonków B. i W. K. Właściciele wywłaszczonej nieruchomości otrzymali odszkodowanie w wysokości 127,20 zł. Wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nastąpił w dniu 22 czerwca 1965 r. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. Wojewoda [...] stwierdził na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) nabycie z mocy prawa przez Miasto P. własności powyższej nieruchomości, oznaczonej wtedy jako działka nr [...]. Byli właścicieli wywłaszczonej nieruchomości zmarli, spadek po B. K. nabyli po połowie żona W.K. i skarżący, który był jego synem. Skarżący nabył też w całości spadek po W.K. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2002 r. skarżący wystąpił o zwrot powyższej nieruchomości wskazując, że od momentu wywłaszczenia, tj. od listopada 1951 r., do lutego 1966 r. nie została ona przekazana na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] i nie zrealizowano na niej żadnej inwestycji (W.K. wniosek o zwrot tej nieruchomości złożyła w dniu 14 marca 2002 r.). Starosta [...], wyznaczony do załatwienia tej sprawy, pierwszą wydaną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącego. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie do Wojewody [...], który decyzję tę uchylił w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 533/11 oddalił skargę Miasta [...] na decyzję organu odwoławczego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego powyższej nieruchomości podkreślając, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., zwanej dalej ustawą), gdyż w ustawowych terminach nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. udzielił Zarządowi Dróg Miejskich w [...] pozwolenia na budowę pieszojezdni z odwodnieniem i oświetleniem na ul. [...] w P., przewidzianej do realizacji m.in. na działce będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, dla której to inwestycji została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarząd Dróg Miejskich w [...] pismem z dnia 28 stycznia 2009 r. poinformował natomiast, że nie realizował budowy tej drogi oraz że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.). W wyniku oględzin organ pierwszej instancji stwierdził, że u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w środkowej jej części został urządzony pas jezdni pokryty asfaltem z chodnikami. Od strony północnej działka częściowo zabudowana jest chodnikiem, pasem zieleni, wjazdem do bloku nr [...], dalej granicą działki biegnie mur bloku nr [...]. Odcinek przy bloku do granicy chodnika pokryty jest zielenią. Wschodnią część stanowi dalszy ciąg jezdni opisany wyżej. Południową część działki zajmują chodniki, wydzielone pasy zieleni oraz dwie lampy oświetleniowe. Zachodnia część działki łączy się z urządzoną ulicą [...]. Zlokalizowane są tam także urządzenia komunalne, tj. kanalizacja sanitarna, deszczowa, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i sieć gazowa G-63. Miasto [...] złożyło od tej decyzji odwołanie do Wojewody [...], który zaskarżoną decyzję uchylił w całości i odmówił skarżącemu zwrotu nieruchomości (decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy jedynie doprecyzowują przesłankę zbędności, która obiektywnie musi zaistnieć, dlatego najpierw niezbędne jest ustalenie, że celu wywłaszczenia w ogóle nie zrealizowano. Jego zdaniem wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w sposób konieczny wiązało się z celem w postaci budowy osiedla mieszkaniowego lub przynajmniej kompleksu budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą, co dodatkowo potwierdza fakt, że brak jest jakichkolwiek podstaw, czy to natury faktycznej, czy prawnej, dla przyjęcia innego celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 796/13 oddalił skargę złożoną na tę decyzję przez skarżącego. W jego uzasadnieniu stwierdził, że nieruchomość stanowiąca łącznik pomiędzy ul. [...] a ul. [...] służyła i służy obsłudze komunikacyjnej, tj. dostępowi do budynków mieszkalnych wielorodzinnych sytuowanych po dwóch jej stronach. Zdaniem Sądu przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki trafnie uznano w sprawie budowę osiedla mieszkaniowego (lub co najmniej kompleksu budynków wielorodzinnych) w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla, takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Ponadto istotne jest, że nieruchomość została funkcjonalnie wykorzystana na potrzeby osiedla, co też świadczy o zrealizowanym celu wywłaszczenia. Fakt, że przejście nie było wcześniej pokryte pieszojezdnią wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą wykonaną w 2007 r., nie przesądza natomiast, iż nie spełniało celu, dla którego zostało urządzone. Skarżący wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1255/14 uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wskazał, że nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji, akcentując, że Wojewoda ustalił cel wywłaszczenia za pomocą powiązanego ze sobą ciągu poszlak, tj. od okoliczności, w jakich doszło do wywłaszczenia, przez ustalenia wynikające z decyzji o odszkodowaniu z 1953 r. i szerszą analizę realizacji zadań publicznych w zakresie budownictwa mieszkaniowego na terenie dzielnicy miasta w rejonie ulic [...] i [...], aż po aktualny stan zagospodarowania działki, który wprawdzie uległ modernizacji, ale nie stanowi zaprzeczenia, lecz właśnie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 137 ust. 1 ustawy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki – cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel, co wynika z art. 136 ust. 3 ustawy. Bezsprzecznie zaś żadna z przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 ustawy nie została ustalona w taki sposób, aby można było ocenić legalność decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z 1951 r. nie podaje celu wywłaszczenia, wskazuje jedynie podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, a zatem Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...]. Z orzeczenia o przyznaniu odszkodowania z 1953 r. wynika, że wywłaszczono działki budowlane położone w dzielnicy miasta, dla której przewidziana była zabudowa wielokondygnacyjna. W oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie bezsporne jest także, że na działce nie zrealizowano po jej wywłaszczeniu żadnych inwestycji. W świetle bowiem kolejnych pism Zakładów Wytwórczych [...] oraz pism właścicielki działki, na której miały zostać wzniesione budynki, kierowanych do Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], co najmniej do końca 1961 r. nie rozpoczął się proces budowy budynków mieszkalnych przy ul. [...]. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pochodzi z grudnia 1963 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie kontekście uregulowania art. 137 ust. 1 ustawy. Ponadto ważne jest, kiedy w istocie rozpoczęła się budowa, o jakiej mowa w projekcie budowy zatwierdzonym przez Ministerstwo Odbudowy w dniu 15 lutego 1950 r. Aby można było uznać, że wywłaszczona działka stanowiła infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, konieczne jest dokładne ustalenie, w jakim czasie oraz jakie powierzchniowo budynki zostały wzniesione w bezpośrednim sąsiedztwie działki. W dotychczasowym postepowaniu nie ustalono również, czy działka wykorzystywana była jako droga służąca dojściu do sąsiednich budynków, czy budynki posiadają wejścia od strony wywłaszczonej działki nr [...]. Dopóty okoliczności te nie zostaną jednoznacznie ustalone, dopóki nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda [...] przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu decyzji podkreślił, że wskazania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1255/14 zostały wykonane, mimo że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376, OTK-A 2014, nr 3, poz. 31) kluczowe znaczenie ma stan zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej na dzień wpływu wniosku o jej zwrot. Wskazał, że w postępowaniu uzupełniony został materiał dowodowy w postaci odnalezionych akt archiwalnych. Ustalono, że przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia (Dyrekcja Budowy Miast i Osiedli Robotniczych w [...]), wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Komisji o wydanie zezwolenia. Zgodnie z zezwoleniem z dnia [...] lutego 1951 r. na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. można było nabyć – pod budowę osiedlową – nieruchomości położone w P., obręb [...], ul. [...], oznaczone na planie sytuacyjnym literami a, b, c, i d oraz linią czerwoną. Plan sytuacyjny pokazuje zaś, że projektowano budowę trzech budynków mieszkalnych w miejscu parcel nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz urządzenie układu komunikacyjnego na parcelach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Działka nr [...] (odpowiadająca wywłaszczonej działce nr [...] ) została ujawniona przy założeniu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w dniu 1 lipca 1967 r. w miejsce dawnej parceli katastralnej nr [...], karta mapy 2, obręb [...] (powstałej w 1935 r.). Nieruchomość ta od momentu sporządzenia wykazu zmian gruntowych w listopadzie 1964 r. była oznaczona jako ulica. Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczono do kategorii dróg lokalnych m.in. ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem Wojewody [...] budynki mieszkaniowe położone pomiędzy wskazanymi ulicami zrealizowano w latach 50 ubiegłego wieku, a wraz z wybudowaniem osiedla doszło do wybudowania drogi (ulicy) na obszarze dzisiejszej działki nr [...] (a także sąsiedniej nr [...] ). Ulica ma długość około 90 metrów, z czego około 45 metrów znajduje się na działce nr [...]. Świadczy o tym chociażby plan podziału parceli nr [...] wykonany w kwietniu 1958 r., wedle którego blok mieszkalny został już wybudowany (dzisiejszy budynek położony pod adresem ul. [...]), przy czym na południe od niego znajduje się właśnie ulica. Analogiczne wnioski wynikają z projektu podziału wykonanego w dniu 29 marca 1962 r. Z kolei zgodnie z załącznikiem graficznym do zezwolenia Przewodniczącego Komisji z 1951 r. na działce nr [...] (wytypowanej do wywłaszczenia razem z innymi działkami) nigdy nie miały powstać budynki mieszkalne, ale układ komunikacyjny. Ulica ta istniała najpóźniej od lat 50-60 ubiegłego wieku, co potwierdzają szkice polowe pomiarów sytuacyjnych obiektów i urządzeń znajdujących się na mapach zasadniczych. Najpóźniej w 1981 r. zlokalizowane były tam: jezdnia, krawężniki, chodnik, zakrzewienie, latarnie, sieci uzbrojenia podziemnego: kanalizacja, gaz, telefonia, przewody elektryczne. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie przed powzięciem i ogłoszeniem uchwały z 1986 r. ulica (droga) na działce nr [...] istniała, toteż nie można wykluczyć, że uchwała z 1986 r. mogła objąć tę ulicę. W konsekwencji sporne może być wyłącznie to, czy droga ta znajdowała się w ciągu ul. [...], czy też ul. [...], które przecież obie uchwałą z 1986 r. uznane zostały za drogi lokalne. W efekcie cel wywłaszczenia, polegający na budowie układu komunikacyjnego dla osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany. Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 751/17 na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając uwagę na wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. oraz na treść odnalezionych następnie akt administracyjnych. W ich świetle z wnioskiem o zezwolenie wystąpił ten sam podmiot, który wniósł o wywłaszczenie, a więc Dyrekcja Budowy Miast i Osiedli Robotniczych w [...]. Sąd zaznaczył, że zezwolenie to ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ konkretyzuje, na jaki dokładnie cel była potrzebna dzisiejsza działka nr [...]. W przypadku realizacji tak dużej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy wszak nie tylko zabudowanie terenu budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla funkcjonowania osiedla. Nieruchomość jest więc wykorzystana na taki cel również w przypadku realizacji drogi niezbędnej do obsługi komunikacyjnej nowo powstałych budynków mieszkalnych. Sąd podzielił ocenę Wojewody [...], że w latach 50 ubiegłego wieku nie było jeszcze ul. [...], a jedynie ul. [...]. To z tej ulicy (planowanej m.in. na dzisiejszej działce nr [...] ) miał odbywać się dojazd do projektowanego osiedla. Działka została zagospodarowana w ten sposób bezpośrednio po wywłaszczeniu, tj. jak tylko zrealizowano inwestycję budowy osiedla robotniczego. Tym samym celem wywłaszczenia działki była realizacja osiedla mieszkaniowego, w tym również drogi służącej obsłudze komunikacyjnej nowo powstałych bloków, co koresponduje z jej obecnym przeznaczeniem. Końcowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podniesione zarzuty dotyczące konieczności zbadania upływu terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy, uznać należało za bezzasadne, ponieważ zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 nie podlegają zwrotowi nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 lutego 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 136 i art. 137 ustawy poprzez zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego stanowiska w zakresie zdefiniowania i konkretyzacji celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty wydane po dacie uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1951 r., tj. plan sytuacyjny z dnia 25 listopada 1958 r., uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1986 r., plany miasta z 1978 r. i 1984 r., zdjęcia lotnicze z 1976 r. i 1982 r., podczas gdy dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być dowodem jedynie stanu faktycznego związanego ze zrealizowanym celem, a nie samego określenia i konkretyzacji celu wywłaszczenia jako celu zamierzonego do zrealizowania. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 6, art. 136 i art. 137 ustawy poprzez: a) bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny pomimo ziszczenia się przesłanek oraz upływu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem, w tym zwłaszcza z normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 ustawy i 137 ust. 1 ustawy, b) bezpodstawne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by na wywłaszczonym gruncie przed 2007 r. powstała infrastruktura (droga) mająca o tym świadczyć w ocenie organu drugiej instancji, c) niezastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot nieruchomości, d) ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów wytworzonych po formalnym przeprowadzeniu wywłaszczenia, podczas gdy nie jest możliwe określenie i skonkretyzowanie celu wywłaszczenia w oparciu o tego rodzaju dokumenty. Ostatni zarzut materialnoprawny dotyczył naruszenia art. 2 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 137 ustawy poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że działka, na której po 2007 r. wybudowano drogę, stanowi od lat 50-tych ubiegłego wieku drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z kolei zarzut procesowy podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., zwanej dalej K.p.a.), przejawiające się w: a) ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności wskazujących na konieczność zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości, b) wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanu faktycznego mającego wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia, c) wydaniu wyroku z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego w oparciu o tezy niemające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym, d) wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o dowody, które nie potwierdzały istnienia na spornej działce drogi w latach 70, 80 i 90 ubiegłego wieku, co skutkowało błędnymi ustaleniami w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, szeroko nawiązując do orzecznictwa i literatury, wyraził pogląd, że za miarodajne dla prawidłowego zdefiniowania i skonkretyzowania celu wywłaszczenia należy uznać tylko te dokumenty, które powstały przed datą wywłaszczenia. Dokumenty, które powstały po tej dacie, nie mogą stanowić podstawy do uszczegółowienia tego celu. Ponadto w ocenie pełnomocnika nie doszło do ustalenia, w jakim terminie nastąpiło rozpoczęcie prac budowlanych ani kiedy te prace zakończono. Tym samym w dalszym ciągu nie zbadano, czy w terminach określonych w art. 137 ustawy został zrealizowany cel wywłaszczenia, który de facto nie został w należyty sposób zdefiniowany i uszczegółowiony. Za błędne uznał pełnomocnik stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że na wywłaszczonej działce już w latach 50 ubiegłego wieku istniała ulica, co miało świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdził, że "na przedmiotowej działce nie zrealizowano po jej wywłaszczeniu żadnych inwestycji". W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł brak podstaw do zaliczenia łącznika pomiędzy ul. [...] i ul. [...], znajdującego się na obecnej działce nr [...], do kategorii dróg publicznych. Zauważył, że wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego podważono jego prawidłowe ustalenia, podczas gdy na działce tej aż do 2007 r. nie powstała żadna droga. Następnie omówił reguły ustalania stanu faktycznego w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, konstatując, że nie zostały one zachowane w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto [...] wniosło o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Przepisy te powinny być należycie skonkretyzowane poprzez podanie artykułu, a także paragrafu, ustępu, punktu itp., w których zawarta jest naruszona norma (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r, sygn. akt II OSK 2707/16, LEX nr 2584732). Tymczasem każdy z przepisów ustawy, które – zresztą kilkukrotnie – zostały objęte zarzutami rozpoznawanej skargi kasacyjnej, tj. art. 6 (który skądinąd zawiera katalog celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie i nie znajdował zastosowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), art. 136 i art. 137 ustawy, dzieli się, i to nieraz wielostopniowo, na dalsze jednostki redakcyjne, czego w większości przypadków pełnomocnik skarżącego nie uwzględnił. Nie tylko jednak normatywne zakresy odniesienia poszczególnych zarzutów się ze sobą pokrywają. Zarzuty te nie zostały bowiem skonstruowane w sposób rozłączny także z tego powodu, że podnoszą te same naruszenia prawa. W ramach zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik wyraził mianowicie przekonanie, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz że cel wywłaszczenia ustalono na podstawie dokumentów powstałych po jego przeprowadzeniu. Z tego względu zakwestionował też zarzutem procesowym poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Odrębnym wątkiem jest jedynie polemika ze stanowiskiem, że wywłaszczona nieruchomość od lat 50 była wykorzystywana jako droga publiczna, akcentująca, iż drogę taką wybudowano dopiero po 2007 r. Konieczność zachowania porządku i komunikatywności wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga koncentracji na tych problemach poruszonych w skardze kasacyjnej, niezależnie od sekwencji, jaką wyznacza kolejność zarzutów kasacyjnych. W punkcie wyjścia odnotować wszelako jeszcze wypada, że podczas swoich rozważań pełnomocnik nawiązał do wcześniej wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1255/14 i mimo że słusznie dostrzegł moc wiążącą tego wyroku, to nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 153 P.p.s.a., choć uznał, iż zaskarżony wyrok pozostaje z tym orzeczeniem w sprzeczności. W konsekwencji kwestia ta znajduje się poza granicami rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie może tracić tamtego orzeczenia z pola widzenia, skoro orzeka w warunkach związania nie tylko wspomnianymi granicami, ale – stosownie do powołanego przepisu – także wyrażonymi w tym orzeczeniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował zaś potrzebę ustalenia dwóch przesłanek istotnych z punktu widzenia art. 136 ust. 3 ustawy: celu wywłaszczenia oraz zbędności nieruchomości na ten cel. Zaznaczył trafnie, że cel ten nie wynika z orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] listopada 1951 r. oraz że wcześniejsze ustalenia faktyczne w tym przedmiocie opierały się na poszlakach i w efekcie formułowały najwyżej hipotezy na ten temat. Dlatego wskazał na potrzebę dalszych wyjaśnień co do tego, kiedy rozpoczęto prace budowlane dotyczące osiedla mieszkaniowego, w związku z którym dokonano wywłaszczenia. Jego zdaniem było to potrzebne dla stwierdzenia, czy nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący, została wykorzystana na budowę infrastruktury pozostającej z tym osiedlem w związku. Oczywiście, pogląd ten trzeba odczytywać w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, do którego zasadnie odwołano się w zaskarżonym wyroku w ślad za decyzją Wojewody [...] jako do orzeczenia przesądzającego sposób, w jaki należy postrzegać znaczenie tego rodzaju okoliczności z punktu widzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W pierwszej kolejności wymaga jednak uwzględnienia fakt, że został on przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w realiach sprawy całkiem innych od tych, w których Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok, w odniesieniu do stanu prawnego ustalonego w znacznie mniejszym stopniu. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał wszak, że wskazania zawarte w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1255/14 zostały wykonane, ponieważ w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wydatnie uzupełniono materiał dowodowy. Pozyskano w szczególności akta administracyjne postępowania poprzedzającego wywłaszczenie, zwłaszcza zezwolenie na nabycie nieruchomości Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydane na rzecz przyszłego beneficjenta wywłaszczenia (Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...]) dnia [...] lutego 1951 r. na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Jest to w sprawie dokument kluczowy, gdyż zgodnie z art. 8 dekretu, powołanego zresztą w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] listopada 1951 r., uprawniał wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który takie zezwolenie uzyskał, do wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości za stosowną cenę (ust. 1), a następnie, m.in. w razie bezskutecznego upływu terminu 15 dni od dokonania wezwania, do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia (ust. 4). To właśnie zezwolenie na nabycie nieruchomości w tamtym stanie prawnym określało przy tym cel wywłaszczenia, jeżeli zważyć, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 6 dekretu do wniosku o jego wydanie należało wskazać cel nabycia, zaś wedle art. 5 ust. 1 dekretu Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielał go, jeżeli uznawał m.in., że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W związku z tym podkreślenia wymaga, że wspomniane zezwolenie z dnia [...] lutego 1951 r. przewidywało przeznaczenie działki, o której zwrot skarżący wnosi, pod budowę układu komunikacyjnego dla budynków mieszkalnych realizowanych na sąsiednich działkach, również wywłaszczonych. Sąd pierwszej instancji miał więc wszelkie podstawy, by przyjąć, że zezwolenie z dnia [...] lutego 1951 r., które pełnomocnik skarżącego pomija w swoich wywodach, jednoznacznie określa cel wywłaszczenia dokonanego na mocy orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. W konsekwencji wynikiem nieporozumienia jest stanowisko pełnomocnika, że cel ten ustalono w oparciu o dokumenty późniejsze, takie jak plan sytuacyjny z dnia 25 listopada 1958 r. Te dokumenty, również zgromadzone w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, stanowiły bowiem w sprawie dowód nie tego, jaki był cel wywłaszczenia, bo to wynikało z zezwolenia z dnia [...] lutego 1951 r., lecz tego, że cel ten został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił też ocenę, według której ta ostatnia okoliczność także została w sprawie przekonująco wykazana. Już w świetle powołanego planu sytuacyjnego z dnia 25 listopada 1958 r. sporna działka była zajęta pod ulicę, co znajduje potwierdzenie w wielu innych dowodach, np. w planach podziału nieruchomości z 1958 r. i z 1962 r., wykazie zmian gruntowych z grudnia 1964 r. czy późniejszych zdjęciach lotniczych. Niewątpliwie zatem działka ta została wywłaszczona na cel polegający na stworzeniu układu komunikacyjnego dla budynków wznoszonych na działkach sąsiednich, który został zrealizowany bezpośrednio po wywłaszczeniu, i od tego czasu jest w tym celu użytkowana. W efekcie odmowa zwrotu nieruchomości nie narusza wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy, w tym jej art. 136 ust. 3, ponieważ nieruchomość ta nie stała się zbędna dla celu, dla jakiego ją wywłaszczono. Wniosek ten można przy tym sformułować w oparciu o wyczerpujący i przekonujący materiał dowodowy, w stosunku do którego nie można zgłosić żadnych wątpliwości czy zastrzeżeń takich jak te wyszczególnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1255/14. Dlatego chybiony jest też zarzut procesowy rozpatrywanej skargi kasacyjnej, podważający poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, w tym sposób zgromadzenia i oceny materiału dowodowego. Dotychczasowe spostrzeżenia oznaczają, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 2 i art. 2a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 137 ustawy. Nie można przecież twierdzić, że działka objęta złożonym przez skarżącego wnioskiem o zwrot została przeznaczona pod drogę (na cele komunikacyjne) dopiero po 2007 r., czyli po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację m.in. na niej inwestycji drogowej. Jak już była o tym mowa, dowody zebrane w sprawie wskazują, że decyzja ta dotyczyła terenu, na którym już wcześniej znajdowała się ulica. Była to więc budowa drogi czy raczej nowej infrastruktury drogowej nie w miejscu, w jakim wcześniej drogi nie było, lecz w miejscu już od kilkudziesięciu lat wykorzystywanym na cele komunikacyjne, tj. cele, dla których w 1951 r. dokonano wywłaszczenia wspomnianej działki. Z tego powodu dalszą kwestią pozostaje, czy ulica ma status drogi publicznej, a jeśli tak, to kiedy go nabyła. Jest poza sporem, że obsługa komunikacyjną osiedla może być zapewniona także przez takie drogi czy ulice, które tego statusu nie posiadają. To zaś ta obsługa, nie budowa drogi publicznej była celem wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu skarżący się domaga. Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Sąd oddalił też wniosek o zwrot kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.