II SA/Kr 1464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik- Dobosz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta T. oraz [...] Związku Działkowców [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2017 r., znak:[...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości za zwrotem ustalonego odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...] Związku Działkowców [...] kwotę [...]zł ( siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 3.03.2017 r., wydaną na podstawie art. 5, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy z dnia 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) orzekł: - w punkcie 1 - o zwrocie nieruchomości położonej w T. w obrębie [...] stanowiącej własność Gminy Miasta T., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,4710 ha, dla której Sąd Rejonowy w T., Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz Z. C.; - w punkcie 2 - o ustaleniu należności z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości w wysokości: [...] zł; - w punkcie 3 - o zobowiązaniu do wpłaty ustalonej w punkcie 2 należności przez Z. C. na rzecz Gminy Miasta T. w terminie 14 dni począwszy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna w punkcie 1,2,3 i 4, z odsetkami w przypadku zwłoki, - w punkcie 4 - o tym, że nieruchomość opisana w punkcie 1 zwracana jest w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu; - w punkcie 5 - o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] przez zawarcie z [...] Związkiem Działkowców stosownej umowy przyznającej tytuł prawny PZD do nieruchomości odpowiadającej części nieruchomości zwracanej w miejscu odpowiednim dla potrzeb i funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] oraz do założenia i wybudowania na nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania ROD, - w punkcie 6 - o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do wypłaty odszkodowania na rzecz [...] Związku Działkowców oraz działkowców za stanowiące ich własność składniki majątkowe oraz roślinne; - w punkcie 7 - o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe i roślinne znajdujące się w ogrodach działkowych, położonych na działce nr [...] w obr[...] m. T. w określonej wysokości na rzecz wymienionych użytkowników poszczególnych ogrodów działkowych oraz [...] Związku Działkowców (punkty a-o) w terminie 30 dni począwszy od dnia w którym decyzji w punkcie 6 i 7 stanie się ostateczna; - w punkcie 8 - o ustaleniu, że termin realizacji obowiązku określonego w punkcie 5 wynosi 12 miesięcy począwszy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku Z. C. z dnia 3.02.2014 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 27.03.2014 r., znak: [...], wyznaczył Starostę T. do załatwienia sprawy. Skarb Państwa nabył od Z. C. nieruchomość położoną w T. w obrębie [...] oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,9739 ha umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 5.11.1979 r, Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia 26.10.1978 r., znak: [...] zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego znak: [...] z dnia 21.09.1977 r, dotyczącego zagospodarowania osiedla [...]" w T.. Organ ustalił, że zgodnie z operatem [...] działka nr [...] obr. [...] m. T. o pow. 0,5849 ha podzieliła się na: działki: nr [...] o pow. 0,0211 ha, nr [...] o pow. 0,4732 ha, nr [...] o pow. 0,0906, następnie działka nr [...] o pow. 0,4732 ha uległa wraz z innymi działkami scaleniu w wyniku czego powstała działka nr [...] o pow. 7, 6659 ha (operat nr [...]). Kolejno działka na [...] o pow. 7,6659 ha podzieliła się na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] (operat nr-[...]). Działka nr [...] otrzymała powierzchnię 6,4221 ha. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest część działki nr [...] (działka nr [...]) odpowiadająca dawnej działce nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta T.. Starosta wyjaśnił, że nie jest możliwe precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, albowiem nie udało mu się pozyskać planu realizacyjnego z dnia 21.09.1977 r., znak: [...] dotyczącego zagospodarowania osiedla "[...] w T.. Organ przyjął, że nabycie nastąpiło pod zagospodarowanie osiedla "[...] W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 31.10.2014 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi teren użytkowany przez Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w T.. Nieruchomość podzielona jest na 14 działek oznaczonych numerami[...] Z pozyskanej dokumentacji wynika, że decyzją Urzędu Miejskiego w T. Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 7.02.1982 r, Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Fabryki Silników Elektrycznych "T ", zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia 26.11.1979 r., ustalono i zatwierdzono plan realizacyjny na ogródki działkowe. Również z informacji o terenie sporządzonej przez Urząd Miejski w T., Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Nr. [...] z dnia 31.08.1982 r., zgodnie z planem ogólnego przestrzennego zagospodarowania miasta T. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26.11.1979 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budowę ogródków działkowych. Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 14.07.1983 r., znak: [...] działka nr [...] została przekazana na rzecz [...] Związku Działkowców w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony na realizację ogrodów działkowych dla FSE "T. ". Jak wynika z protokołu [...] sporządzonego w dniu 26.11.1984 r. z przekazania nieruchomości położonych w T. objętych decyzją z dnia 14.07.1983 r., Urząd Miejski w T. - Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami przekazał na rzecz [...] Związku Działkowców -Zarządu Wojewódzkiego w T. m.in. dz. nr [...] obr. [...] Przedstawiciele stron ustalili termin przekazania nieruchomości na dzień 30.11.1984 r. Powyższe dokumenty dowodzą, w ocenie Starosty [...], że już 26.11.1979 r, czyli niespełna miesiąc po podpisaniu aktu notarialnego nr [...] z dnia 05.11.1979 r., zmieniono przeznaczenie terenu wnioskowanego do zwrotu pod budowę ogródków działkowych. Dowody zgromadzone w sprawie tj: fotogrametryczne zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1997, 2003, oględziny nieruchomości, a także dokumentacja wskazują, że na działce nr [...] usytuowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...] który powstał tuż po wywłaszczeniu i funkcjonuje do chwili obecnej. W związku z powyższym, w ocenie Starosty [...], przedmiotowa nieruchomość była od początku zbędna na cel wskazany w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla [...]" w T., zamierzony cel nie został zrealizowany. Organ zaznaczył, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie zostało ujawnione jakiekolwiek prawo rzeczowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przysługujące [...] Związkowi Działkowców [...]. Organ ustalił, że postępowanie dotyczące kwestii regulacji stanu prawnego nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...] w T. w oparciu o przepisy art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest w toku i nie zostało zakończone. W ocenie organu wynik tego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. W dniu 5 czerwca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Do określenia wartości rynkowej gruntu biegły zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, według zasad rynkowych; natomiast do określenia wartości budowlanych części składowych nieruchomości zastosowano podejście kosztowe metodę odtworzeniową, realizowaną z pomocą techniki wskaźnikowej. Wartość prawa własności działki nr [...] obr. [...] m. T. szacowanej na dzień zwrotu wyniosła [...] zł, w tym: wartość gruntu [...] zł, wartość części składowych (budowlanych i roślinnych) [...] zł. Wartość prawa własności dz. nr [...] wg stanu w dniu wywłaszczenia biegły oszacował na kwotę [...]zł. Jednocześnie wartość jednostkowa gruntu zwiększyła się w związku z pracami rekultywacyjnymi przeprowadzonymi na koszt Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...] Zgodnie z ustaleniami biegłego rzeczoznawcy nastąpił wzrost wartości gruntu na dz. [...] obr. [...] m. T. z daty wywłaszczenia tj. 05.11.1979 r. w stosunku do daty zwrotu tj. 05.06.2016 r. i oszacowany został na kwotę [...]zł. Biegły oszacował również wartość składników majątkowych w poszczególnych ogrodach działkowych. Organ uznał, że operat szacunkowy został wykonany w sposób logiczny i rzeczowy, zgodny ze stosownymi przepisami. Wyjaśnił również, że zgodnie z kształtującym się orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Wobec tego wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będący wynikiem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, ale nie w związku z realizacją celu wywłaszczenia, nie może obciążać wnioskodawcy. Organ przedstawił sposób obliczenia zwaloryzowanego odszkodowania. Ponadto organ wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku Z. C. o rozłożenie na raty zwracanego odszkodowania z uwagi na brak jego uzasadnienia. Odwołanie złożyli[...] Związek Działkowców [...], Gmina Miasta T. i Z. C.. [...] Związek Działkowców [...], zakwestionował dokonane przez organ l instancji ustalenia co do zbędności przedmiotowej nieruchomości oraz prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Zarzucił naruszenie przez organ l instancji art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego mającego na celu regulację stanu prawnego nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy. Wskazał również, że błędnie organ I instancji przyjął, że przedmiotowy teren objęty zwrotem nie jest obciążony ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz działkowców bądź [...] Związku Działkowców, a co za tym idzie niezasadnie pominął [...] Związek Działkowców przy ustalaniu odszkodowania za prawo użytkowania. Ponadto pominięto kwestię, czy w wyniku wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości pozostała część Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]l" w T. będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania. Gmina Miasta T. wniosła o uchylenie decyzji Starosty [...]. Zarzuciła nieustalenie przez organ I instancji, czy istniejące na gruncie budowle spełniają normy powierzchniowe i wysokościowe, przewidziane przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zdaniem odwołującej się postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta T. wniosku [...] Związku Działkowców o nabycie prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Zakwestionowała operat szacunkowy. Zwróciła uwagę na przepisy zmienionej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, w zakresie ograniczeń w zbywaniu nieruchomości rolnej które powinny mieć zastosowanie w sprawie. Z. C. złożyła odwołanie od pkt. 2 w/w domagając się rozłożenia zwaloryzowanego odszkodowania na raty. Wojewoda decyzją z dnia 15.09.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 16 ustawy z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) utrzymał w mocy pkt 1 i 4 zaskarżonej decyzji Starosty [...] (pkt 1) i uchylił zaskarżone pkt 2, 3, 5, 6, 7 i 8 decyzji Starosty [...] (pkt 2). W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że z uwagi na treść przepisu art. 16 ustawy z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, wprowadzona nowelizacja art. 136 i art. 138 Kpa nie będzie miała zastosowania w przedmiotowej w sprawie. Przytoczył również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r., sygn. akt P 38/11. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Z. C. była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 30.12.2010 r. znak: [...], którą orzeczono o odmowie jej zwrotu. W sprawie nie zachodzi jednak stan powagi rzeczy osądzonej, ze względu na zmianę stanu prawnego (poprzednie rozstrzygnięcie w tej sprawie wydane zostało w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z dnia 8.07.2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych). Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie podstawy wywłaszczenia, celu wywłaszczenia oraz dalszego zagospodarowania nieruchomości. W jego ocenie, organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość od początku była zbędna na cel wskazany w umowie sprzedaży z dnia 5.11.1979 r. - zagospodarowanie osiedla "[...]" w T. - zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w T. z 26.10.1978 r. znak [...] zatwierdzającą aneks do planu realizacyjnego z dnia 21.09.1977 r., znak [...], skoro została zagospodarowana pod ogrody działkowe zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym dopiero uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia 26.11.1979 r. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stała się zatem zbędna na cel wywłaszczenia określony w ww. umowie sprzedaży. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu Gminy Miasta T. organ II instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14.04.2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, a to z uwagi na brzmienie przepisu przejściowego zawartego w art. 12 ustawy zmieniającej, nie stanowią przeszkody w orzeczeniu o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając częściowe uchylenie decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonując rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości pomiędzy Z. C. a Gminą Miasta T. w oparciu o umowę sprzedaży z dnia 5.11.1979 r. ustalił, że z tytułu nabycia działek nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...] m. T. o łącznej powierzchni 0.9739 ha na rzecz Skarbu Państwa, zostało wypłacone odszkodowanie w kwocie [...]zł za grunt, która to kwota została zwaloryzowana przez organ l instancji zgodnie z przepisami prawa i wyniosła [...] zł tj. [...] zł/m2. Tak ustaloną wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za 1m2 pomnożono przez powierzchnię nieruchomości obecnie zwracanej tj. 0.4710 ha, otrzymując kwotę [...]zł zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość. W oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, organ l instancji wskazał, że należność z tytułu zwrotu nieruchomości w wysokości [...] zł nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości [...] zł. Kwota ta nie została również powiększona o całkowitą wartość wszystkich składników majątkowych, znajdujących się w dniu zwrotu na zwracanej nieruchomości. Dokonanie wyceny nieruchomości na potrzeby jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi winno, obok założeń z art. 140 ust. 4 u.g.n. (tj. pominięcia zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym oraz zmian w jej otoczeniu przy ustalaniu stopnia zwiększenia bądź zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości), uwzględniać również jej aktualne cechy (art. 140 ust. 1-3 w zw. z art. 217 ust. 2 u.g.n.), a więc m.in. jej obecne przeznaczenie (zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n.). Przepisy art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowią samodzielne regulacje prawne o odmiennych funkcjach. Tym samym, Wojewoda zauważył, że biegły - choć początkowo wskazywał, że dokonuje wyceny przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. to w operacie szacunkowym - jak wynika z jego analizy - dokonał wyceny nieruchomości na potrzeby regulacji art. 140 ust. 4 u.g.n., bowiem dokonując określenia aktualnej wartości nieruchomości nie uwzględnił jej aktualnego przeznaczenia tj., iż wyceniana działka znajduje się w terenach oznaczonych symbolem ZD - tereny ogródków działkowych. Powyższe biegły potwierdził również w swych wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 30.10.2016 r., wskazując, że wycena została dokonana zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. W omawianym opracowaniu przyjęto przeznaczenie wycenianej nieruchomości aktualne na datę wywłaszczenia, a zatem operat ten nie może zostać przyjęty jako podstawa do określenia aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości na potrzeby ustalenia ostatecznej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania zwracanego z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości, stosownie do reguł określonych w art. 140 ust. 1-3 w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że przy dokonywaniu stosownych rozliczeń finansowych, w związku z treścią art. 140 ust. 2 u.g.n., organ I instancji powołał się na ustalenia operatu szacunkowego, a więc dla celu, dla którego operat szacunkowy nie został wykonany, bowiem nie określa aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem). Opracowanie jest więc nieprzydatne w niniejszej sprawie, bowiem nie można na jego podstawie określić aktualnej wartości tej nieruchomości - w sposób zgodny z wymogami art. 154 ust. 1 u.g.n. Aktualna wartość przedmiotowej nieruchomości winna zatem zostać określona z uwzględnieniem jej przeznaczenia aktualnego, wynikającego z zapisów obowiązującego planu (studium). W świetle powyższego, ustalenie przez organ I instancji, że wskazana w pkt. 2 zaskarżonej decyzji kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości było przedwczesne i oparte na nieprawidłowych założeniach. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że na przedmiotowym terenie nie były podejmowane działania związane z realizacją celu wywłaszczenia. W związku z tym, organ I instancji prawidłowo nie uwzględnił wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, wynikającego z działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu (art. 140 ust. 4 u.g.n.), przy dokonywaniu rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości. Tym samym, operat szacunkowy w zakresie określenia wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia oraz na dzień zwrotu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 154 ust 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na dzień wywłaszczenia, jak ustalono w niniejszym postępowaniu, przedmiotowa nieruchomość była objęta planem realizacyjnym (który wówczas spełniał rolę jaką obecnie decyzja o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną wynikało z celu, na który operat został sporządzony (art. 140 ust. 4 u.g.n.), a co w kontekście niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia , gdyż na terenie tej nieruchomości nie wykonano żadnych nakładów związanych z celem wywłaszczenia wskazanym w umowie sprzedaży. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie uzasadnił w sposób przekonujący powodów odmowy rozłożenia odszkodowania na raty. Zgodnie z zasadami k.p.a., przed wydaniem decyzji w zakresie dokonywanych rozliczeń finansowych organ zobligowany był do wyjaśnienia stronom znaczenia uznaniowego charakteru powołanego przepisu art. 141 ust. 1 u.g.n. Wojewoda zwrócił uwagę na treść przepisu art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n., wskazując, że kwestia orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu niekoniecznie musi stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ujętego w jednej decyzji administracyjnej (choć najczęściej tak właśnie będzie). Art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n. nie przewidują wprost wymogu jednoczesnego orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach wynikających z art. 140. W przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - tj. art. 21 i 22 ust. 1 i 2 w zakresie obowiązku odtworzenia ROD oraz wypłaty odszkodowania. Stronami postępowania w przedmiotowej sprawie są m.in. stowarzyszenie ogrodowe [...] Związek Działkowców w W. oraz działkowcy ogródków działkowych zlokalizowanych w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym [...]". W ocenie Wojewody, nieprawidłowym było, na obecnym etapie postępowania, zobowiązanie Gminy Miasta T. do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" przez zawarcie z [...] Związkiem Działkowców stosownej umowy. Z uwagi na prowadzone przed Prezydentem Miasta T. postępowanie mające na celu regulację stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 75 i 76 ustawy rodzinnych ogrodach działkowych organ I instancji winien rozważyć w tym zakresie zawieszenie przedmiotowego postępowania, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje od podmiotu likwidującego tylko odszkodowanie za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu, zaś przysługujące stowarzyszeniu prawo do działki podlega "odtworzeniu" poprzez zawarcie z odpowiednim podmiotem publicznym (w tym przypadku Gminą T.) umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który posiadał [...] Związek Działkowców do zwracanej nieruchomości. Organ odwoławczy przychylił się do zarzutów [...] Związku Działkowców co do braku ustalenia przez organ l instancji odszkodowania za prawa do działki przysługujące działkowcom. Odwołując się do treści art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazał, że prawo do działki w ROD jest szczególnym rodzajem umowy dzierżawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.r.o.d. podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić odszkodowanie stowarzyszeniu ogrodowemu według kosztów odtworzenia za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu. Organ l instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił wyjaśnień dotyczących uznania danych składników znajdujących się na zwracanej nieruchomości, będących własnością stowarzyszenia ogrodowego jako niepodlegających odtworzeniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Związku Działkowców co do wyceny wartości wskazanych w operacie szacunkowym składników majątkowych znajdujących się na zwracanej nieruchomości, będących własnością stowarzyszenia ogrodowego organ odwoławczy zauważył, że w protokole oględzin nieruchomości, dokonanych dnia 12.05.2016 r. wymieniono części składowe nieruchomości, znajdujące się na nieruchomości oznaczonych zarówno jako działka nr [...] i [...] (załącznik do operatu szacunkowego), stąd nie można zweryfikować wątpliwości odwołującego w zakresie prawidłowości wycenionych a wymienionych przez biegłego składników majątkowych, stanowiących własność [...] Związku Działkowców. Odnosząc się do zarzutu pominięcia ustalenia, czy pozostała część ogrodu działkowego będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania, Wojewoda wyjaśnił, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku stowarzyszenie może jednak dochodzić swoich praw na drodze cywilnoprawnej. Organ odwoławczy przyznał rację Gminie Miasta T. w zakresie wątpliwości, czy stosownie do treści art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, urządzenia oraz składniki majątkowe, za które przyznane zostało w zaskarżonej decyzji organu I instancji odszkodowanie, zostały wykonane zgodnie z prawem. Organ I instancji rzeczywiście nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu organ I instancji powinien mieć również na uwadze nowelizację Prawa budowalnego wprowadzoną ustawą z dnia 20.03.2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Uzasadniając częściowe uchylenie decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 26 ust. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, argumentując, że ustawodawca dopuścił możliwość na etapie postępowania odwoławczego rozdzielenie części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości w razie jej ostateczności (niezaskarżenia) od części decyzji w zakresie rozliczeń finansowych ustalanych w oparciu o ustawę o ogrodach działkowych. Organ II instancji nadmienił, że nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tak obszernym zakresie. W dalszej części uzasadnienia, Wojewoda nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem poczynionych uwag i zaleceń. Zwrócił również uwagę na śmierć strony postępowania M. S. i zastosowanie w sprawie regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 u.r.o.d. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wnieśli: Gmina Miasta T. oraz [...] Związek Działkowców [...]. Gmina Miasta T. opisanej wyżej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i 2, a także art. 136 ust. 3 i 4 w związku z art. 137 ust. 1, jak również art. 140 ust. 1 w związku z art. 141 ust. 21 oraz art. 140 ust. 1 w związku z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez: brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, dowolne przyjęcie, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie został zrealizowany, dowolne przyjęcie, że w sprawie istnieje stan "zbędności" nieruchomości objętych wnioskiem, utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji, zaniechanie zabezpieczenia roszczeń skarżącego z tytułu zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, "rozdzielenie" rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i od rozstrzygnięcia w przedmiocie likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego i wynikających z tego tytułu roszczeń osób uprawnionych. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca, odwołując się do orzecznictwa, wskazała, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Jednocześnie stanowisko organów administracyjnych jest niekonsekwentne Z jednej strony stają one na stanowisku, że planowane były dwie różne wzajemnie niepowiązane ze sobą inwestycje (budowla osiedla mieszkaniowego i poszerzenie terenów rekreacyjnych przeznaczonych ostatecznie pod ogródki działkowe), a co się z tym wiąże cel wywłaszczenia (budowa osiedla) nie został zrealizowany już w chwili dokonywania wywłaszczenia. Z drugiej jednak strony organy wskazują, że faktycznym celem wywłaszczenia było poszerzenie terenów ogrodów działkowych. Sprzeczność ta nie została w sposób przekonujący wyjaśniona. Z dalszych ustaleń organów wynika bowiem, że na przedmiotowej nieruchomości został założony ogród działkowy, który istnieje do chwili obecnej. Idąc bowiem tokiem rozumowania organów obu instancji należałoby wyjaśnić dlaczego w treści umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 5.11.1979 r. ujęty został cel wywłaszczenia który w tym dniu był już nieaktualny. Tymczasem, w ocenie skarżącej, możliwa jest sytuacja, w której umieszczenie w treści umowy sprzedaży - budowy osiedla mieszkaniowego jako celu wywłaszczenia było błędne. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że cel wywłaszczenia zawarty w treści umowy sprzedaży wynikał z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 21.09.1977 r. znak [...] oraz decyzji z dnia 26.10.1978 r. o zatwierdzeniu aneksu do powyższego planu realizacyjnego. Odwołując się do treści art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane zasadny jest wniosek, że decyzje utraciły swoją ważność w dniu 26.10.1979 r., a zatem jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży. Nie jest bowiem znana treść obu tych decyzji, a zatem nie wiadomo w szczególności czy decyzja z dnia 26.10.1978 r. zatwierdzająca aneks do planu realizacyjnego jednocześnie przedłużała okres jego ważności. Tym samym powołanie się na przedmiotowe decyzje mogło nastąpić na skutek omyłki. Zdaniem skarżącej, doszło również do naruszenia przepisów art. 140 ust. 1 w związku z art. 141 ust. 2 u.g.n. Organ l instancji nie orzekł bowiem o zabezpieczeniu roszczeń gminy, a uchylenie przez organ II instancji wyrzeczenia w przedmiocie rozliczeń stron z uwagi na zwrot wywłaszczonej nieruchomości dodatkowo "pogorszyło" sytuację prawną skarżącej. Błędne jest przy tym utrzymanie decyzji organu l instancji co do zwrot nieruchomości i uchylenie jej co do rozliczeń. [...] Związek Działkowców [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 24 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez zaniechanie zbadania celowości jego zastosowania i pominięcie w wytycznych dla organu I instancji wystąpienia o zgodę na wypłatę odszkodowania, w miejsce obowiązku odtworzenia ROD, stanowiącego równowartość szacunkową kosztów realizacji tych obowiązków, a na rzecz działkowca - prawa do działki; art. 26 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez zaniechanie zalecenia organowi I instancji dookreślenia w decyzji jakich składników majątkowych dotyczy odszkodowanie; art. 26 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w ten sposób, że organ II instancji przyjął, że ustawodawca dopuścił na etapie postępowania odwoławczego rozdzielenie sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, poprzez podział postępowania na część dotyczącą wywłaszczenia oraz na część obejmującą rozliczenia finansowe, podczas gdy z literalnego brzmienia ustawy wynika, że wysokość odszkodowania, osoby uprawnione do jego otrzymania oraz zakres i termin obowiązków, o których mowa w art. 21 określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez pominięcie zapisów dotyczących zakresu realizacji przez Gminę Miasta T. obowiązków, o których mowa w art. 21 tej ustawy, to jest poprzez brak zalecenia organowi I instancji wskazania, jakie urządzenia znajdujące się na zwracanej nieruchomości mają zostać odtworzone; art. 26 ust. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez uznanie, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a prawo to może być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, podczas gdy literalne brzmienie ustawy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia; art. 26 ust. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez przyjęcie, iż nieprawidłowym było zobowiązanie Gminy Miasta T. do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] w T. poprzez zawarcie stosownej umowy, podczas gdy zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 999/15 z dnia 30.10.2015 r. regulacja zawarta w przepisach art. 21, art. 23, art. 26 oraz art. 78 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przewiduje obecnie w przypadku zwrotu nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy szczególne uprawnienie w postaci prawa do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania nawet w sytuacji, gdy dany rodzinny ogród działkowy jedynie faktycznie władał daną nieruchomością, w związku z funkcjonowaniem na jej terenie rodzinnego ogrodu działkowego, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych; - art. 75 ust. 6 w związku z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez całkowite pominięcie i błędne przyjęcie, iż działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,4710 ha obr. [...] T. nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi, co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, iż [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. nie jest uprawniony do otrzymania odszkodowania za prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości ani do zawarcia umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu do nieruchomości, o której mowa w art. 21 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych; - art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo braku precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy wobec braku odpowiedniej dokumentacji istnieją podstawy do orzeczenia o odmowie zwrotu. Ponadto skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 6 K.p.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co doprowadziło do błędnego zaaprobowania stanowiska organu I instancji, iż realizacja obowiązku odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego nie może nastąpić poprzez wypłatę z tego tytułu odszkodowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego, podczas gdy żaden przepis w/w ustawy nie wskazuje, iż regulacja art. 24 ust. 2 i 3 nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; art. 7 K.p.a. poprzez uznanie niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; art. 11 K.p.a. poprzez powielenie stanowiska organu I instancji i nieuzasadnienie dlaczego przyjęto, iż przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia; - art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nie zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie pozyskanie szczegółowej dokumentacji precyzującej cel wywłaszczenia; - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; - art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie stanowiska [...] Związku Działkowców [...] - art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ocenienie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że przedmiotowy obszar należy uznać za zbędny na cel wywłaszczenia, mimo iż w sprawie zachodzą uzasadnione podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości objętej postępowaniem, chociażby z uwagi na brak planu precyzującego cel wywłaszczenia; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania, do czasu zakończenia postępowania wstępnego w sprawie wydania decyzji w trybie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych prowadzonego przez Prezydenta Miasta T. pod znakiem: [...]; art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie zawarcie uzasadnienia w kwestii przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy pkt. 1 i 4 decyzji organu I instancji, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania takiego trybu; art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zastosowanie trybu kasacyjnego co do części decyzji organu I instancji, podczas gdy brak podstaw do rozdzielenia sprawy na odrębne postępowania, a tym samym brak podstaw do uchylenia tylko części decyzji organu I instancji, przez co doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyżej opisane zarzuty zostały rozwinięte. W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017, poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07). Rozważania prawne rozpocząć należy od przypomnienia, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] położona w T. obr. [...] znajduje się na terenie zajętym pod Rodzinny Ogród Działkowy [...]". W związku z tym zastosowanie w sprawie znajduje art. 26 ustawy z dnia 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) regulujący kwestie rozliczeń w związku z likwidacją istniejącej na tej nieruchomości części rodzinnego ogrodu działkowego. Stanowi on, że: 1. W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. 2. Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem. 3. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. 4. Odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się. 5. W przypadku gdy likwidacja części ROD, z przyczyny wskazanej w ust. 1, powoduje, że inna część ROD nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej części ROD. Przepisy art. 19-24 stosuje się. 6. Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Z uwagi na treść poddanej kontroli decyzji organu II instancji, w pierwszej kolejności należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowym było pod względem formalnym utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy punktu 1 i 4 decyzji organu I instancji, a w pozostałym zakresie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę K.. Stosownie do art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego może mieć charakter reformatoryjny - jeżeli pozwala na to zebrany zarówno przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy albo kasacyjny - jeżeli luki w materiale dowodowym nie pozwalają na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W stosunku do jednego przedmiotu sprawy administracyjnej nie może być, co do zasady, wydane jednocześnie rozstrzygnięcie reformatoryjne i kasacyjne. Odpowiedzieć należy zatem na pytanie, czy przedmiot postępowania był podzielny, bo tylko wówczas możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej co do części rozstrzygnięcia organu I instancji, a co do drugiej części – decyzji kasacyjnej. Podzielność decyzji zachodzić może tylko wówczas, gdy pomiędzy rozstrzygnięciem co do istoty zawartym w jednym punkcie decyzji a rozstrzygnięciem kasacyjnym zawartym w drugim punkcie decyzji brak jest jakichkolwiek więzi. W przeciwnym przypadku, gdy decyzja nie posiada cech kwalifikujących przedmiot rozstrzygnięcia jako podzielny, niedopuszczalne jest odrębne rodzajowo orzeczenie organu odwoławczego co do różnych części decyzji organu I instancji. Należy przypomnieć, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji jedynie w zakresie w jakim orzekała o zwrocie nieruchomości (w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu), a więc odnośnie punktów 1 i 4, natomiast uchylił w pozostałej części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz rozliczeń i obowiązków związanych z likwidacją rodzinnego ogrodu działkowego. Sąd uznał, że wydanie takiego rozstrzygnięcia generalnie było dopuszczalne. Stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie (...). Podkreślić jednak należy, że cytowany przepis określa wyłącznie zasadę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Nie oznacza to bynajmniej, że rozliczeń z tytułu zwracanej nieruchomości nie można dokonać w odrębnym postępowaniu. Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 23.07.2009 r., sygn. akt I OSK 798/08, z którego wynika, że nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. Jak podkreślał NSA we wskazanym wyżej wyroku, nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można bowiem np. informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28.04.2009 r., sygn. akt III CSK 327/08). Ustawodawca w art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyraźnie wskazał, że złożenie odwołania od decyzji jedynie w zakresie wysokości odszkodowań i osób uprawnionych do ich otrzymania oraz w zakresie i terminie realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, (czyli w zakresie nie obejmującym orzeczenia o zwrocie nieruchomości i zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej) nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 26 ust.3 ustawy zawiera dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie: w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i w sprawie wysokości odszkodowań i osoby uprawnionej do ich otrzymania oraz zakresu i terminu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21. O podzielności decyzji świadczy odmienność przedmiotu tych rozstrzygnięć, podstawy prawnej oraz adresatów uprawnień i obowiązków. Co do zasady nie ma więc również przeszkód, aby decyzja w zakresie zwrotu nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy kwestie wysokości zwracanego odszkodowania oraz określenia uprawnień i obowiązków między stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami, a aktualnym właścicielem zwracanej nieruchomości były w dalszym ciągu procedowane. Nadto, z naruszeniem przepisu art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylając w punkcie 2 zaskarżonej decyzji pkt 2, 3, 5, 6, 7 i 8 decyzji Starosty [...] nie orzekł w tym zakresie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzji organu I instancji narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ ustalenia organu odwoławczego w zakresie samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podobnie zresztą, jak i ustalenia organu I instancji, były wadliwe. Sąd ocenił, że w tym zakresie decyzje obydwu organów wydane zostały z naruszeniem art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zasadne okazały się zarzuty skarżących w zakresie, w jakim orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W ocenie Sądu przedwcześnie tj. bez dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności przyjęto, że działka ta jest zbędna na cel wywłaszczenia. Orzekając o zwrocie działki przyjęto, że celem wywłaszczenia było zagospodarowanie osiedla [...], podczas gdy na terenie wywłaszczonej nieruchomości zostały urządzone ogródki działkowe. Organy obu instancji ustalając cel wywłaszczenia oparły się wyłącznie na zapisie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 5.11.1979 r. Rep. A. [...], zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdzie lakonicznie podano, że działka zostanie przeznaczona na zagospodarowanie osiedla [...]. Podejmowane przez organ I instancji czynności nie doprowadziły do odszukania jakiejkolwiek dokumentacji, która pozwalałaby na uściślenie celu wywłaszczenia działki nr [...]. W kontekście okoliczności sprawy, w szczególności faktu, że niespełna trzy tygodnie po zawarciu umowy tj. w dniu 26.11.1979 r. został zatwierdzony uchwałą [...] plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T., w którym określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe, przedwczesna była konkluzja organu, że zagospodarowanie osiedla, wskazane jako cel wywłaszczenia, nie mogło polegać na utworzeniu ogródków działkowych. Organy nie zadały sobie żadnego trudu, aby odkodować pojęcie "zagospodarowanie osiedla [...]". Nie wiadomo nawet, czy osiedle o takiej nazwie funkcjonowało już w dacie wywłaszczenia (w bezpośrednim sąsiedztwie znajdowały się przecież domki jednorodzinne, być może stanowiły one fragment osiedla [...] a planowano jego powiększenie, czy może celem wywłaszczenia było wyłącznie pozyskanie terenów na realizację infrastruktury towarzyszącej. Nie jest prawidłowe – przy tak znikomym materiale dowodowym – utożsamianie "zagospodarowania" z "budową" osiedla. Jak wskazuje się słusznie w orzecznictwie - wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (wyrok NSA z dnia 18.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W wyroku z dnia 27.11.2014 r., sygn. akt I OSK 846/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Zaprezentowane poglądy sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Działania ukierunkowane na odnalezienie mających znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia dokumentów okazały się niewystarczające. W ocenie sądu, organ I instancji nie wyczerpał wszystkich dostępnych środków ich pozyskania. I tak przypomnieć należy, że ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w art. 6 ubiegającemu się o wywłaszczenie nakazywała przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 13.09.2016 r., sygn. I OSK 2827/14 dla odczytania postanowień umowy – także zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezależnie od sformułowań użytych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy. Organ nie próbował jednak pozyskać dokumentów dotyczących rokowań poprzedzających zawarcie umowy. W żadnym z pism kierowanych do instytucji przechowujących dokumenty archiwalne nie występował o takie materiały. O całkowitym pominięciu tej okoliczności świadczy w szczególności treść jego wystąpienia do Ksiąg Wieczystych Archiwum Aktów Notarialnych we wniosku z dnia 7.08.2014 r. (k. 145 a.a.). O tym, że powyższa okoliczność może mieć znaczenie w niniejszej sprawie świadczą ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia 30.03.2017 r., znak: [...], również poddanej kontroli tut. sądu – sygn. akt II SA/Kr 660/17. Sprawa ta dotyczyła zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na mocy tej samej umowy sprzedaży z dnia 5.11.1979 r. Rep. A. [...]. Na potrzeby postępowania pozyskano pismo Zarządu Gospodarki Terenami przy Wydziale Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z dnia 7.08.1979 r. znak: [...], stanowiącego ofertę kierowaną do D. Ł. w sprawie dobrowolnej sprzedaży posiadanej przez nią nieruchomości. Lektura uzasadnienia wyroku sądu wskazuje, że w ofercie tej cel zawarcia umowy został sformułowany odmiennie od ostatecznego zapisu jaki znalazł się w samej umowie. Co więcej, organ ograniczył się jedynie do wystąpień pisemnych do instytucji przechowujących materiały archiwalne, zadowalając się odpowiedziami negatywnymi, mimo że jak wskazuje doświadczenie dokonywanie kwerendy dokumentów archiwalnych przez pracowników organu zwiększa prawdopodobieństwo odszukania istotnych dla sprawy pism. Na k. 112 akt administracyjnych znajduje się odpowiedź Archiwum Państwowego w K., Oddział w T. w której wyraźnie zaznaczono, że poszukiwania żądanych dokumentów mają charakter "wstępny", natomiast dalsze poszukiwania wykraczają poza zakres obowiązków pracowników archiwum i wskazane jest, aby odpowiednie kwerendy przeprowadzili przedstawiciele starostwa. Wbrew sugestiom zawartych w ww. piśmie organ nie przeprowadził kwerendy w zasobach tego archiwum. Należy w tym w miejscu również zaznaczyć, że organ niepotrzebnie zawęził zakres poszukiwań do dokumentów w postaci: decyzji z dnia 26.10.1978 r., planu realizacyjnego z dnia 21.09.1977 r. i ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26.11.1979 r. Ze względu na trudności w odszukaniu dowodów mających zasadnicze znaczenie dla dokonania ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie, pożądane było poszukiwanie także materiałów wytworzonych na potrzeby tych postępowań, takich jak wniosków inicjujących postępowanie, pism wytworzonych w ich toku, czy też dokumentacji planistycznej. Nie można bowiem wykluczyć, że wymienione dokumenty znajdują się w zbiorach archiwalnych, a ich treść pozwoliłaby na poczynienie istotnych ustaleń faktycznych. Kolejnym zaniechaniem organu I instancji było pominięcie w poszukiwaniach ewentualnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego. Jak stanowił art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowa nabycia nieruchomości mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Nie można więc wykluczyć, że został złożony wniosek o wywłaszczenie. Wreszcie należy wskazać, że nie została również wyjaśnione, czy Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w T. nie dysponuje istotnymi dla sprawy informacjami. Wśród przesłanych dokumentów archiwalnych na k. [...] akt administracyjnych znajduje się bowiem pismo tej spółdzielni dotyczące "oś[...] w T.", w którym odwołano się do postanowień decyzji z dnia 26.10.1978 r. Nr [...] Można domniemywać, że istotne dla sprawy środki dowodowe mogą znajdować się w zasobach archiwalnych dotyczących tej spółdzielni. Niewystarczające również były poszukiwania planów zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. i 1979 r. Pomocnym w ustaleniu celu wywłaszczenia mogła być również informacja, czy w oparciu o przepis art.7 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Zarząd Miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej wyznaczył obszar pod ogródki działkowe. Stwierdzić zatem należy, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie oceny, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Słuszne są więc zarzuty podniesione w skargach w zakresie naruszenia przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zasygnalizowane wyżej nieprawidłowości w ustaleniu zbędności działki na cel wywłaszczenia obligują sąd do uchylenia decyzji organów I i II instancji. Na marginesie można zaznaczyć, że treść zaskarżonego rozstrzygnięcia narusza dodatkowo art. 138 § 2 k.p.a. również z tej przyczyny, że organ II instancji uchylając częściowo decyzję organu I instancji nie orzekł w tym zakresie o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze Gminy Miasta T. należy wskazać, że przyczyny dla których w zawartej umowie znalazł się zapis określający, nieaktualny już dacie zawarcia umowy, cel wywłaszczenia wykraczają poza ramy postępowania wyjaśniającego sprawy. Błędy jakie ewentualnie mogły mieć miejsce przy formułowaniu umowy, czy też innych dokumentów wytworzonych na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, czy realizacji planowanych inwestycji, nie mogą być przedmiotem badania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jako trafne Sąd ocenił konstatacje organu II instancji odnoszące się do nieprawidłowości operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. W rozpatrywanej sprawie bezkrytycznie zaakceptowany przez organ I instancji operat szacunkowy zawierał oczywiste błędy, które całkowicie dyskredytowały jego wartość dowodową. Przede wszystkim słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, że rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo przyjął, dokonując wyceny nieruchomości, jej przeznaczenie pod zabudowę domków jednorodzinnych. Biegły przyjął przeznaczenie nieruchomości w dniu wywłaszczenia na podstawie istniejącej wówczas zabudowy w bezpośrednim otoczeniu oraz lokalizacji szacowanej działki przyjmując, że na rozpatrywanym terenie miało powstać osiedle domków jednorodzonych (strona 11 operatu szacunkowego). Nie wiadomo na jakiej podstawie biegły doszedł do powyższego wniosku, skoro działka w dacie wywłaszczenia – zgodnie z zamieszczonych przez niego opisem na k. 7 i 8 operatu - miała stanowić nieużytki po wyrobiskach piaskowych na terenie dawnej kopalni piasku. Ponadto niedopuszczalne i pozbawione podstaw jest zrównywanie pojęcia "zagospodarowania osiedla [...]" z pojęciem "budowy osiedla domów jednorodzinnych", o czym była już mowa powyżej. Niezrozumiałe również było ustalenie aktualnego przeznaczenia nieruchomości jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W myśl art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Biegły odwołał się do postanowień studium wskazując na stronie 11 operatu, że działka znajduje się w terenach oznaczonych symbolem "ZD – tereny ogródków działkowych". Mimo to do szacowania nieruchomości biegły bezpodstawnie powołał się na transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto, opis tych nieruchomości przedstawiony przez rzeczoznawcę jest dalece niewystarczający. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Nieprecyzyjny opis nieruchomości podobnych przyjętych do porównania nie pozwala na skontrolowanie, czy nieruchomości te faktycznie stanowią nieruchomości podobne. Ponadto, określając wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu rzeczoznawca przedstawił tę samą grupę sześciu nieruchomości podobnych, ale do porównań parami wybrał po trzy różne nieruchomości. Tylko jedna nieruchomość się powtarza. Takie postępowanie także nie było prawidłowe. Słusznie organ II instancji przychylił się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w kwestii pominięcia przez rzeczoznawcę ustalenia odszkodowania za prawa do działki przysługujące działkowcom. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić działkowcom odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na ich działkach, a stanowiące ich własność oraz prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD. Jak stanowi art. 27 ust.1 ww. ustawy ustanowienie prawa do działki następuje na podstawie umowy dzierżawy działkowej. Przez umowę dzierżawy działkowej stowarzyszenie ogrodowe zobowiązuje się oddać działkowcowi działkę na czas nieoznaczony do używania i pobierania z niej pożytków, a działkowiec zobowiązuje się używać działkę zgodnie z jej przeznaczeniem, przestrzegać regulaminu oraz uiszczać opłaty ogrodowe (art. 28 ust. 1). Biegły ustalając wysokość odszkodowania przysługującego poszczególnym działkowcom wyliczył jedynie wartość składników majątkowych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustalenia dotyczące składników majątkowych również nie znajdują odzwierciedlenia w operacie. Biegły przeprowadził co prawda oględziny z udziałem poszczególnych działkowców, jednakże protokoły te (znajdujące się na k. 923 i nast.) są częściowo nieczytelne i niedokładne. Zastanawia również, że opisy nieruchomości, wykonane na podstawie ww. protokołów są bardziej szczegółowe niż te poczynione w trakcie oględzin. Przykładowo na k. 917 znajduje się protokół z oględzin działki należącej do C. B., gdzie lakonicznie zapisano, że na terenie ogrodu znajduje się "ogrodzenie z furtką". Tymczasem na k. 951 znajduje się następujący opis: "ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych w betonowym cokole z furtką - dł. 35m, wys. 1m". Należy również wskazać, że ustawa przewiduje osobno odszkodowanie na rzecz działkowców i stowarzyszenia. Fundamentalne znaczenie ma więc poczynienie jednoznacznych ustaleń, które składniki majątkowe stanowiły własność działkowców, a które własność stowarzyszenia. W operacie szacunkowym, wartość składników majątkowych stowarzyszenia wyliczono na kwotę [...]zł. W załączniku nr [...] do operatu na k. 950 akt administracyjnych wskazano jako "części składowe części wspólnej na dz. Nr [...] (użytkownik ROD [...])" składniki budowlane: ogrodzenie terenu o długości 190 m, lampy oświetlenia terenu oraz pozostałe elementy: instalacja oświetleniowa o długości 197 m i instalacja wodociągowa 197 m. Można domniemywać, że ustalenia zostały dokonane na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 12.05.2016 r. (k. [...] jednak opisy zamieszczone w załączniku nr 1 i protokole różnią się znacząco. Ponadto, oględziny oprócz działki nr [...] obejmowały również działkę [...], która nie stanowiła przedmiotu niniejszego postępowania. Brak wyjaśnienia własności sieci i instalacji wodociągowych i elektrycznych oraz lakoniczność opisu w tym zakresie nie pozwalała na weryfikację operatu w tym zakresie. Operat szacunkowy, bezkrytycznie przyjęty przez organ I instancji nie odnosi się również do legalności obiektów poddanych wycenie na poszczególnych działkach. Tymczasem art. 26 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyraźnie stanowi, że uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem. Należy przy tym zaakcentować, że legalizacja przewidziana w art.4 ustawy z dnia 20.03.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 30.04.2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 528) dotyczy jedynie obiektów budowalnych o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, czyli "altan działkowych", przez które należy rozumieć wolno stojące budynki rekreacyjno-wypoczynkowe lub inne obiekty budowlane spełniające taką funkcję, położone na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Związku Ogrodów Działkowych uznać należy, że zasadnie skarżący [...] Związek Działkowców zarzucił naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przewidziano odszkodowanie na rzecz stowarzyszenia za składniki majątkowe stanowiące jego własność, niepodlegające odtworzeniu. Z przepisem tym koresponduje treść art. 21 pkt 2 ustawy, który stanowi o obowiązku odtworzenia ROD w tym odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. Powyższe prowadzi do oczywistego wniosku, że za urządzenia i budynku które zostaną odtworzone nie przysługuje odszkodowanie. Nie ulega zatem wątpliwości, że orzeczenie w tym zakresie musi być precyzyjne. Celowościowa wykładnia przepisu art.26 ust.3 w zw. z art. 21 ustawy, do którego odsyła przepis art.26 ust.2, nakazuje stwierdzić, że w decyzji o której mowa w art. 26 ust.3 ustawy należy szczegółowo wskazać, jakie urządzenia i budynki podlegają odtworzeniu. Zobowiązanie do wybudowania "infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania ROD" pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 22 ust. 1 pkt 2. Ponieważ przepis art. 26 ust.3 stanowi jedynie o obowiązku określenia w decyzji wysokości odszkodowań, nie jest konieczne określenie w decyzji za jakie składniki majątkowe przyznane zostało odszkodowanie. Wynikać to powinno natomiast z operatu szacunkowego. Rację ma również skarżące stowarzyszenie zarzucając naruszenie art. 75 ust. 6 w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jak wynika z poczynionych ustaleń przed Prezydentem Miasta T. prowadzone jest postępowanie w trybie powyższych przepisów mające na celu stwierdzenie nabycia przez stowarzyszenie prawa użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla możliwości orzeczenia, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o obowiązku zawarcia przez gminę ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD. Powyższe uzasadnia, w ocenie sądu, zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w trybie art. 75 i art. 76 ustawy rodzinnych ogrodach działkowych, albowiem jego wynik warunkuje możliwość stwierdzenia stosownego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] W kwestii naruszenia art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyjaśnić należy, że przepisy te nie mają zastosowania do likwidacji ROD w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, gdyż art. 26 reguluje odrębny przypadek likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zaś przepisy regulujące pozostałe przypadki (art. 18-25) stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim przepis art. 26 wyraźnie do nich odsyła. Zasadny jest również pogląd organu odwoławczego, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i można go dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Brak jest podstawy prawnej do żądania wydania decyzji tej treści. Na poparcie zasługuje również stanowisko organu odwoławczego odnośnie nieuwzględnienia wniosku o rozłożenie odszkodowania na raty. W oparciu o powyższe za zasadne należało uznać zarzuty skarg w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania, a to art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, 97 § 1 pkt 4 i art.107 § 1 i 3 k.p.a. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez sąd uwag. W szczególności organ I instancji uzupełni postępowanie dowodowe pozyskując materiały archiwalne które pozwolą na zrekonstruowanie celu wywłaszczenia, a w dalszej kolejności – jeżeli będzie to uzasadnione - zleci sporządzenie nowego operatu, który następnie prawidłowo oceni, ustosunkowując się drobiazgowo do ewentualnych zarzutów podniesionych przez strony postępowania. Sąd nie wypowiada się co do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych w skargach, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a Sąd zasądził od Wojewody na rzecz [...] Związku Działkowców [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...]zł. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania między organem a Gminą Miasta T., albowiem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów przed zamknięciem rozprawy. Zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Sąd nie miał obowiązku pouczać skarżącego o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie ze względu na fakt, że w postępowaniu był reprezentowany przez radcę prawnego.