IV SA/Wa 2463/17

Dnia 5 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu 5 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "GDOŚ") z [...] lipca 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym GDOŚ, po rozpoznaniu zażalenia [...] (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący"), uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "Regionalny Dyrektor" lub "RDOŚ") z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych oraz orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wpłynęło zgłoszenie [...] z 2 maja 2017 r. o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych, w chronionych siedliskach przyrodniczych oraz w powierzchni ziemi. W zgłoszeniu wskazano, że od dnia 29 kwietnia 2017 r. na terenie [...] istnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w związku z planowanym urządzeniem na tym terenie "land art". Jako podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku wskazano [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: "Spółka" lub "skarżący"). W opisie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w zgłoszeniu podano następującą informację: "Planowane urządzenie land art będzie wiązać się z mechanicznym odspojeniem gruntu, niszczeniem naturalnych siedlisk zinwentaryzowanej tam fauny, płoszeniem w okresie lęgowym gniazdujących tam i żerujących około 60 gatunków prawnie chronionego ptactwa, 38 gatunków motyli (w tym ściśle chroniony modraszek arion i czerwończyk nieparek), owadów zapylających np. trzmieli, objętego ścisłą ochroną chomika europejskiego). Niszczenie i wypieranie obcymi zasiewami kilkudziesięciu gatunków roślin leczniczych, roślin miododajnych, ziół i innych gatunków flory, które stanowią pożywienie dla występującej i żerującej tam fauny. Obszar, na którym zrealizowany ma być land art stanowi ciągłość ekosystemu i wszelka w nim ingerencja będzie ściśle oddziaływać na pozostały i przyległy teren". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia 12 maja 2017 r., znak: [...] wezwał [...] Sp. z o.o. do udzielenia informacji o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku w związku z realizacją land-art na terenie [...]. W odpowiedzi na wezwanie [...] Sp. z o.o. udzieliła wyjaśnień w piśmie z 23 maja 2017 r. Z przedłożonego wyjaśnienia wynika, że wykonanie obrazu ziemnego tzw. "Land art-u" wiąże się ze stworzeniem dzieła artystycznego promującego miasto [...] w związku z obchodami 700-lecia Miasta. Land art będzie koncentryczną formą o średnicy kilkudziesięciu metrów, podzieloną na kilkanaście regularnych okręgów, z których co drugi będzie wykoszony. Wewnątrz stworzy to kilka trawiastych alejek spacerowych, dostępnych dla każdego. Będzie to obiekt o charakterze sezonowym. Będzie mógł być odnowiony w roku następnym. Wykonywanie land artu będzie polegało na koszeniu regularnych kręgów w nawłoci. Nie będą wysiewane żadne gatunki roślin. Do wykonania prac nie będzie używany ciężki sprzęt. Land art zostanie wykonany przez [...], a [...] Sp. z o.o. udostępnia teren pod jego wykonanie. Land art powstałby na terenie płaskiej wysoczyzny, w środkowej części wierzchowiny na terenie działki nr [...], obr. ewid. [...][...] w [...]. W wyjaśnieniu Spółki wskazano, że teren przeznaczony pod land art gęsto zarasta gatunek inwazyjny nawłoć kanadyjska. Botanicy, którzy prowadzili na obszarze [...] inwentaryzację przyrodniczą, stwierdzili występowanie zarastających muraw kserotermicznych na południowo-zachodnim skraju wysoczyzny, w bezpośredniej okolicy strzelnicy. Na pozostałym obszarze tego wzgórza, zbiorowiska nawłoci od lat skutecznie tłumiły inną wegetację. Na obszarze planowanym pod "land art." nie znaleziono roślin chronionych, ukształtowanych muraw kserotermicznych, nor chomika europejskiego oraz siedlisk ptasich. Jak wskazano w wyjaśnieniu informacje powyższe pochodzą z dwóch niezależnych opracowań inwentaryzacyjnych obszaru [...] (wykonanych w 2015 r. przez [...] oraz w 2016 r. pod kierownictwem dr [...]). Do wyjaśnienia Spółki dołączono opinię ornitologiczną sporządzoną przez [...], w której stwierdzono, że wysoczyznę od wielu lat porasta zwarty łan nawłoci kanadyjskiej, częściowo wypalony w zachodnim fragmencie. Przeprowadzone w pierwszych dwóch dekadach maja 2017 r. na terenie planowanego "land artu" wizje lokalne nie wykazały obecności ptaków lęgowych. W sąsiedztwie, w miejscach z pojedynczymi krzewami, stwierdzono: piegżę, cierniówkę i śpiewające prawdopodobnie na przelotach łozówki. Jednorodne, zwarte łany nawłoci nie stanowią atrakcyjnego siedliska, nawet dla najpospolitszych gatunków ptaków. Likwidacja wyjątkowo ekspansywnej nawłoci, obok oczywistych korzyści przyrodniczych, może doprowadzić do odtworzenia siedlisk zamieszkałych w przeszłości przez ptaki związane z terenami otwartymi i agrocenozami. Zakres planowanych prac, związanych z projektem land art, nie powinien mieć istotnego wpływu na ptaki gniazdujące na sąsiednich terenach. Dnia 26 maja 2017 r. [...] e-mailem poinformował Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wykonaniu "land artu" na terenie [...]. W dniu 1 czerwca w uzupełnieniu do złożonych wyjaśnień [...] Sp. z o.o. dołączyła w formie elektronicznej: umowę cywilnoprawną (umowę zlecenia) zawartą dnia [...] kwietnia 2017 r. pomiędzy [...] Sp. z o.o. a [...], dokument pt "Analiza uwarunkowań środowiskowych dla terenu [...], opracowany przez [...] Sp. z o.o. w [...] w sierpniu 2015 r., dokument pt "Inwentaryzacja przyrodnicza [...]" opracowany w 2016 r. oraz dokument mapowy, z którego wynika, że obszar, na którym wykonano land art stanowi obecnie działkę nr [...], zgodnie z wpisem do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] maja 2017 r. W dniu 6 czerwca 2017 r. w uzupełnieniu do złożonych wyjaśnień [...] Sp. z o.o. przesłała w formie elektronicznej zdjęcia przedstawiające wykonany land art. [...] pismem z 20 czerwca 2017 r. wniósł o: 1) włączenie do akt sprawy i uwzględnienie w ostatecznej decyzji opracowań. Inwentaryzacja fauny i flory (wraz z grzybami i porostami) w rejonie [...] z uwzględnieniem najbliższego sąsiedztwa (2011 r.) oraz aneksu do Ekofizjografii problemowej rejonu [...] w [...] (2014 r.); 2 włączenie do akt sprawy i uwzględnienie w ostatecznej decyzji opracowania "[...]" pt. Ocena walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz zasady wykorzystania jaru w pobliżu ulicy [...] i [...] w [...]; 3) włączenie do akt sprawy i uwzględnienie w ostatecznej decyzji stanowiska GDOŚ znak: [...] z dnia [...].03.2017r.; 4) włączenie do akt sprawy i uwzględnienie w ostatecznej decyzji uwag i opinii RDOŚ w [...] z dnia [...].09.2016 oraz [...].03.2017 roku, które zostały złożone do projektu nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]; 5) rozpatrzenie sprawy w ścisłym powiązaniu z charakterem wykorzystanego pod land art miejsca, które jest ciągiem korytarza i systemu ekologicznego, w którym działania w jednym jego fragmencie rzutują na cały przyległy obszar; 6) rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem przeznaczenia tego terenu w obowiązującym nadal Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oraz MPZP dla tego obszaru, który w ramach użytku ekologicznego miał stanowić prawny rezerwat przyrody wraz z otuliną. Ponadto [...] poinformował, że w trakcie wcześniejszej wizji lokalnej w obszarze poddanym działaniom związanym z wykonaniem land art, która miała miejsce w miesiącu kwietniu 2017 roku - żerowały tam ptaki i motyle. II.2. Regionalny Dyrektor wydając postanowienie z [...] czerwca 2017 r. uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku oraz ich naprawie. W podstawie prawnej tego postanowienia wskazano art. 7 ust. 1 oraz art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.; dalej: "ustawa szkodowa"). RDOŚ wyjaśnił m. in., że ocena wystąpienia szkody w środowisku i bezpośredniego nią zagrożenia prowadzona jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Szkodą w środowisku w rozumieniu ustawy jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska - w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Natomiast stan początkowy jest to stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Oceny dokonuje się w oparciu o ściśle określone kryteria, zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. z 2016 r., poz.1399). Jako stan początkowy zostały uznane informacje zawarte w powoływanych w uzasadnieniu postanowienia opracowaniach wykonanych w roku 2015 i 2016, jako przedstawiające najbardziej aktualny stan środowiska na terenie [...] przed dokonaniem zgłoszenia występowania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i wykonania prac związanych z realizacją land art. "Inwentaryzacja fauny i flory (wraz z grzybami i porostami) w rejonie [...] z uwzględnieniem najbliższego sąsiedztwa" ([...], [...], [...]) została opracowana w 2011 roku, na podstawie prac terenowych prowadzonych od połowy czerwca do końca sierpnia 2011 r., a do oceny stanu awifauny wykorzystano także opublikowane prace B. [2001, 2009], Przedstawia ona stan środowiska na terenie [...] jaki istniał na tym terenie 6 lat przed dokonaniem zgłoszenia występowania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i wykonaniem prac związanych z realizacją land art. Jednocześnie należy zauważyć, że w opracowaniu tym obszar na którym, wykonano land art został wskazany jako teren z przewagą zbiorowisk synantropijnych, a zgodnie z waloryzacją, ze względu na walory szaty roślinnej i fauny obszaru [...], teren ten zaliczono do kategorii terenów o małych walorach przyrodniczych. Nie stwierdzono na nim występowania: zbiorowisk o charakterze muraw kserotermicznych, zbiorowisk łąkowych, zaroślowych i leśnych, miejsc lęgowych czerwończyka nieparka. Nie został on wskazany jako obszar występowania kserotermicznych gatunków motyli. Jako jedno z zagrożeń dla obszaru [...] podano w opracowaniu rozprzestrzenianie się zbiorowisk synantropijnych, przede wszystkim nawłoci, a wśród działań ochronnych kompensujących i niwelujących zagrożenia zaproponowano eliminację gatunków obcego pochodzenia, zwłaszcza nawłoci, poprzez ich regularne koszenie i wycinanie. "Aneks do ekofizjografii problemowej rejonu [...]", wykonany przez [...] w 2014 r. został sporządzony jako aneks do ekofizjografii rejonu [...], wykonanej w 2011 r. i wskazuje te elementy środowiska przyrodniczego, które uległy zmianom. Zawarto w nim m.in. informację, że od roku 2011, kiedy wykonano inwentaryzację fauny i flory obszaru [...], pod kierunkiem dr. hab. [...], dr. [...], dr. [...], zaszły zmiany w składzie gatunkowym fauny i flory pod kątem gatunków dominujących, zmiany ich występowania. Stwierdza się zanikanie gatunków charakterystycznych dla cennych siedlisk, zbiorowisk fitosocjologicznych, w postaci muraw i zarośli kserotermicznych. Widoczne jest to również w ubożejącej faunie, której środowiskiem życia są te właśnie siedliska. Dotyczy to szczególnie entomofauny, awifauny, w mniejszym stopniu płazów i gadów. Bardzo widoczne zubożenie gatunkowe widoczne jest w gromadzie ssaków. Opracowanie "Ocena walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz zasady wykorzystania jaru w pobliżu ulicy [...] i [...] w [...]" wykonane przez [...] w czerwcu 2010 r. zawiera dane dot. roślinności wąwozu położonego na północ od ul. [...] i na zachód od ul. [...] w [...] oraz przegląd gatunków ptaków stwierdzonych w tym miejscu podczas kontroli terenowej wykonanej dnia 1 czerwca 2010 r. Teren objęty ww. opracowaniem nie jest terenem, na którym wykonano land art, informacje w opracowaniu pochodzą z okresu sprzed 7 lat przed dokonaniem zgłoszenia występowania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i wykonaniem prac związanych z realizacją land art. Pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] zawiera wyjaśnienia w zakresie obowiązywania przepisów dot. obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew oraz obowiązku uzyskania zezwolenia na odstępstwa od czynności podlegających zakazom w stosunku do gatunków roślin, grzybów i zwierząt objętych ochroną gatunkową na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W piśmie tym wskazano, że orzekanie w sprawach naruszania zakazów obowiązujących w stosunku do roślin, zwierząt lub grzybów objętych ochroną gatunkową, zgodnie z art. 132 ustawy o ochronie przyrody, następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013r., poz.395). Informacje zawarte w ww. piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] pozostają bez wpływu na ocenę wystąpienia szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie i bezpośredniego nią zagrożenia. Pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]: z 23 września 2016 r., znak: [...] oraz z 31 marca 2017 r., znak: [...] stanowią opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] dot. projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz prognozy oddziaływania na środowisko, wydawane na podstawie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz.1073) oraz ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a informacje w nich zawarte pozostają bez wpływu na ocenę wystąpienia szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie i bezpośredniego nią zagrożenia. Wnioski w zakresie rozpatrzenia sprawy w ścisłym powiązaniu z charakterem wykorzystanego pod land art miejsca, które jest ciągiem korytarza i systemu ekologicznego oraz z uwzględnieniem przeznaczenia tego terenu w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, są bezzasadne z uwagi na fakt, że ocena wystąpienia szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie i bezpośredniego nią zagrożenia, dokonywana jest w oparciu kryteria, zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, a nie inne uwarunkowania. Należy wspomnieć, że obszar [...] nie jest objęty żadną z obszarowych form ochrony przyrody, ani nie są na nim zlokalizowane punktowe formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Na terenie, na którym zaplanowano i wykonano land art znajdują się jedynie siedliska zdegradowane z dominacją nawłoci. Nie stwierdzono na tym terenie stanowisk roślin objętych ochroną gatunkową ani kserotermicznych zbiorowisk płatów roślinności zespołu Origano - Brachypodietum pinnati, zinwentaryzowanych na terenie [...] w latach 2015 i 2016. Zdaniem RDOŚ, z uwagi na rodzaj i charakter prac związanych z powstaniem land art, w tym ich krótkotrwałość oraz uwzględniając biologię gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową występujących na terenie [...], a także wyniki inwentaryzacji i badań terenowych z lat 2015 i 2016 oraz przeprowadzonych w pierwszych dwóch dekadach maja 2017 r. na terenie planowanego "land artu" wizji lokalnych, które nie wykazały obecności ptaków lęgowych na tym terenie, brak jest przesłanek do stwierdzenia, że w związku z przeprowadzeniem prac związanych z powstaniem land art, polegających na wykoszeniu kręgów w nawłoci kanadyjskiej wystąpiła negatywna, mierzalna zmiana powodująca jeden lub więcej mierzalnych skutków, określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. z 2016 r., poz.1399) mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków lub siedlisk przyrodniczych lub istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia takiej zmiany w dającej się przewidzieć przyszłości. Na terenie [...] podczas prac terenowych wykonanych w 2015 i 2016 r. nie zainwentaryzowano gatunków grzybów objętych ochroną gatunkową na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów (Dz. U. z 2014 r., poz.1408). Mając powyższe na uwadze organ uznał zgłoszenie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku za nieuzasadnione. W ocenie organu brak jest również przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że w analizowanym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W związku z powyższym, stosownie do art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, organ postanowił o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie przepisów tej ustawy. II.3. Zażalenie na postanowienie GDOŚ złożył [...]. II.4. Generalny Dyrektor wydając zaskarżone postanowienie stwierdził, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1074/13: "przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania organ przeprowadził szereg czynności i zgromadził materiał, który następnie poddał ocenie. Tych działań nie można uznać za przynależne do wstępnej merytorycznej oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonał wezwania strony do złożenia wyjaśnień, zgromadził materiał dowodowy, w tym wskazany przez zgłaszającego, a także zastosował art. 10 k.p.a. Po analizie całokształtu materiału dowodowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia do skarżonego postanowienia, organ I instancji odnosząc się merytorycznie do zgromadzonego materiału dowodowego przeanalizował możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych wykluczając ją, co może być przedmiotem wyłącznie właściwego postępowania administracyjnego, a nie wstępnej oceny uprawniającej do dokonania oceny zasadności zgłoszenia i wszczęcia tego postępowania lub odmowie takiego wszczęcia. Jak z tego wynika, podjęte przez organ I instancji czynności świadczą o prowadzeniu właściwego postępowania administracyjnego i wykraczają znacząco poza wstępną ocenę zasadności zgłoszenia. Stwierdzić więc należy, że organ tym samym naruszył art. 24 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, bowiem de facto organ ten prowadził już właściwe postępowanie administracyjne, które, po jego uprzednim wszczęciu na mocy wspomnianego art. 24 ust. 5 - w przypadku stwierdzenia niewystępowania szkody w środowisku czy bezpośredniego nią zagrożenia - należało umorzyć. Podkreślić należy, że organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem nie przesądza o występowaniu szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia, bowiem ogranicza się jedynie do wszczęcia postępowania przed organem I instancji. Również dopiero w trakcie właściwego postępowania administracyjnego możliwe jest ustalenie stron postępowania. GDOŚ stwierdził również, że nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zasadność doręczenia skarżonego rozstrzygnięcia wszystkim osobom wymienionym w rozdzielniku do postanowienia jako jego stronom. Tak więc wykonawca prac zleconych przez inny podmiot nie może ponosić odpowiedzialności za te działania, o ile zostały przeprowadzone zgodnie ze zleceniem. III.1. Z zaskarżonym postanowieniem nie zgodził się Spółka. W skardze do Sądu zarzuciła naruszenie: (i) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i orzeczenie o wszczęciu postępowania przed organem I instancji, w sytuacji gdy na podstawie tych przepisów, a w szczególności na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe wydanie orzeczenia o wszczęciu postępowania przed organem I instancji, gdyż nie jest to orzeczenie co do istoty sprawy, o jakim stanowi ten przepis; (ii) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy to art. 24 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez przyjęcie, że organ I instancji odnosząc się merytorycznie do zgromadzonego materiału dowodowego przeanalizował możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych wykluczając ją, co może być przedmiotem wyłącznie właściwego postępowania administracyjnego, a nie wstępnej oceny uprawniającej do dokonania oceny zasadności zgłoszenia i wszczęcia tego postępowania lub odmowie takiego wszczęcia, podczas gdy przepis art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej daje organowi przyjmującemu zgłoszenie prawo do wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, a działania podjęte w przedmiotowej sprawie przez RDOŚ w [...] służyły temu organowi - zgodnie z treścią przepisu prawa materialnego - do wstępnej oceny zasadności zgłoszenia. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W ocenie Skarżącej GDOŚ uchylając postanowienie mógł jedynie stwierdzić, że były podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. że RDOŚ w [...] na podstawie otrzymanego zgłoszenia powinien był wszcząć postępowanie administracyjne. Jednak organ drugiej instancji nie mógł, w ramach orzeczenia "co do istoty sprawy", orzec o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Z kolei stwierdzenie, że zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania wymagało stosownego uzasadnienia i wykazania, że zaistniały przesłanki do jego wszczęcia tj. że zgłoszenie było "uzasadnione", czego GDOŚ nie uczynił. Tym samym naruszono przepisy postępowania wskazane w petitum skargi, w sposób mający istotne wpływ na wynik sprawy. Przechodząc z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, że stosownie do regulacji zawartych w ustawie szkodowej, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wstąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej). Następnie bada zasadność tego zgłoszenia, przeprowadza więc postępowanie wyjaśniające w zakresie objętym zgłoszeniem. Jeżeli w wyniku tych ustaleń potwierdzone zostaną okoliczności zawarte w zgłoszeniu, organ postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych, zgodnie z art. 24 ust. 5 w zw. z art. 15 ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż do wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest jeszcze stwierdzenie przez organ prima facie zasadności zgłoszenia. Art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom posługuje się określeniem "uznając za uzasadnione zgłoszenie", jako warunkujące wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, albo podjęcia działań tzw. zapobiegawczych lub naprawczych. Dlatego cytowany przepis daje organowi przyjmującemu zgłoszenie prawo do wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r. II OSK 417/12, CBOSA). Ustalenia dotyczące kręgu stron postępowania również mieszczą się w zakresie czynności wstępnych, poprzedzających wszczęcie postępowania. Organ ochrony środowiska badając dane zawarte w zgłoszeniu, o których mowa w art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy, a więc rodzaj szkody bądź zagrożenia, jej miejsce i datę, prowadzi swoiste postępowanie dowodowe. W jego ramach organ może też badać dokumenty, które złożono przy zgłoszeniu, mające potwierdzać wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkodę w środowisku (art. 24 ust. 4 ustawy). Kończąc ten etap postępowania wstępnego (przygotowawczego) bez zawiadamiania o tym stron (podmiotu zgłaszającego czy odpowiedzialnego) i pouczenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków (w trybie art. 10 k.p.a.) organ naraziłby się na zarzut naruszenia tego uprawnienia strony, skutkującego nawet uchyleniem postanowienia kończącego ten etap postępowania, jeżeli to naruszenie prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu miałoby wpływ na wynik sprawy np. gdy strona wykaże, że nie mogła przedstawić dowodu, który mógłby zmienić rezultat tej sprawy (zobacz: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., II OSK 1349/13. Z tych powodów prowadząc ocenę zasadności zgłoszenia organ nie może opierać się tylko na zawartości wniosku, ale winien zebrać taki materiał dowodowy, który wskaże na zasadność wszczęcia takiego postępowania. Organ I instancji w niniejszej sprawie należycie wypełnił obowiązek wstępnego badania okoliczności wskazywanych przez zgłaszającego i trafnie ocenił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia chociażby prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w zakresie objętym zgłoszeniem. Wypełniono obowiązek ustalenia stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w toku wstępnego etapu postępowania przez zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Zbadano wszystkie okoliczności objęte zgłoszeniem ustosunkowując się szczegółowo do każdego z nich. Przy czym, prowadząc czynności wyjaśniające organ nie przekroczył granic postępowania wstępnego, lecz zgodnie z wymogiem ust. 5 art. 24 ustawy, dokonał oceny zasadności żądania. A wobec jednoznacznego stwierdzenia braku prawdopodobieństwa wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, o których mowa w art. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy, organ miał podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy (wyrok NSA w Warszawie z 11 lutego 2016 roku, sygn. akt II OSK 579/14, CBOSA). Z tego powodu, GDOŚ niezasadnie uznał, że w sprawie naruszono przepis art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej, gdyż przepis art. 24 ust. 5 tej ustawy daje organowi przyjmującemu zgłoszenie prawo do wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, a działania podjęte w przedmiotowej sprawie przez RDOŚ w [...] służyły temu organowi - zgodnie z treścią przepisu prawa materialnego - do wstępnej oceny zasadności zgłoszenia. III.2. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Równocześnie GDOŚ podkreślił, że postanowienie o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, jest niezaskarżalne. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi w związku z podniesioną w odpowiedzi na skargę kwestią niezaskarżalności postanowienia o wszczęciu postępowania. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Istotnie, w świetle art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej, tylko na postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania przysługuje zażalenie. Postanowienie o wszczęciu postępowania nie jest orzeczeniem co do istoty, ani też nie kończy postępowania. Podzielić należy prezentowany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, że o dopuszczalności skargi na postanowienie decyzje przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji (por. np. postanowienie NSA z 28 czerwca 2017 r., I OSK 1392/17 i cyt. tam orzecznictwo). Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy postanowienie organu I instancji było zaskarżalne zażaleniem (art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej), to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wydane przez GDOŚ postanowienie zapadłe na skutek rozpoznania zażalenia. IV.3. Zdaniem Sądu, GDOŚ rozpoznając zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postepowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych nie jest uprawniony do orzeczenia o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Tego rodzaju rozstrzygniecie, mają na uwadze jego istotę, może wydać wyłącznie organ I instancji. Należy mieć na uwadze, że art. 138 k.p.a. znajduje zastosowanie do zażaleń tylko odpowiednio (art. 144 k.p.a.), a zatem może to być stosowanie m. in. wprost, z modyfikacjami lub dany przepis lub jego cześć może w ogóle nie znaleźć zastosowania. W piśmiennictwie podkreśla się, że sporny jest zakres odpowiedniego stosowania art. 138 k.p.a. do zażaleń (por. np. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.144 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 12). Zdaniem Sądu, jeżeli GDOŚ uznaje, że postanowienie o odmowie wszczęcia jest wadliwe, to winien je uchylić i przekazać sprawę RDOŚ do ponownego rozpoznania wskazując odmienną ocenę prawną danego stanu faktycznego. Podzielić należy pogląd, że organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 443/08, CBOSA). Nawet jednak przyjmując wykładnię dopuszczającą taką formułę sentencji, jak uczynił to GDOŚ w zaskarżonym postanowieniu (czyli orzeczenie o wszczęciu postępowania przed organem I instancji), postanowienie z [...] lipca 2017 r. nie może się ostać w obrocie prawnym. Przede wszystkim GDOŚ nie wyjaśnił w nim, dlaczego orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, organ nie ma pełnej dowolności w rozstrzygnięciu o wszczęciu postępowania. Może to uczynić wyłącznie wówczas, gdy uzna zgłoszenie za, verba legis, "uzasadnione". W zaskarżonym postanowieniu nie sposób znaleźć jakiejkolwiek wypowiedzi organu II instancji, która mogłaby być uznana za podważenie ocen RDOŚ o nieuzasadnionym charakterze zgłoszenia dokonanego przez [...]. Wymóg uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia wynika przede wszystkim z faktu, że uzasadnieniu podlegają wszystkie postanowienia wydane na skutek rozpoznania zażalenia. Postanowienie te są bowiem, jak już wskazano wyżej, zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego, a zatem wymagają uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 125 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze realność sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), a także zasadę zaufania (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.), uzasadnienie to winno wyjaśniać wszelkie istotne kwestie, które zadecydowały o wydaniu rozstrzygnięcia. Wymóg ten wynika również z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), której istotnym elementem jest właśnie wyjaśnianie stronom dlaczego zapadło takie, a nie inne rozstrzygniecie. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi tu o tak ważna w demokratycznym państwie prawym legitymizację władzy publicznej przez przejrzystość jej działań (por. np. uzasadnienie wyroku TK z 21 lipca 2009 r., K 7/09, OTK-A 2009, Nr 7, poz. 113). W realiach niniejszej sprawy brak uzasadnienia wszczęcia postepowania jest tym bardziej nieuzasadniony, że tego typu rozstrzygnięcie zawsze stawia w negatywnym świetle podmiot, w związku z którego działaniami dokonano zgłoszenia szkody w środowisku. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że tego rodzaju rozstrzygnięcie może zapaść, w świetle art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, w sytuacji, gdy wyspecjalizowany w ochronie środowiska organ uznaje je za uzasadnione. Rozstrzygniecie to nie jest zatem obojętne z punktu widzenia dóbr osobistych i sposobu postrzegania na zewnątrz podmiotów, którym zgłaszający zarzuca dopuszczenie się działań szkodzących środowisku. Sąd nie podziela przy tym poglądu, że dokonanie przez organ I instancji analizy materiałów przedłożonych przez zgłaszającego oraz przedłożonych przez podmiot, któremu zarzucono działania szkodzące środowisku, uzasadniania per se uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania oraz orzeczenie o wszczęciu postępowania. Należy przede wszystkim mieć na uwadze szczególny charakter i cel wstępnego postępowania uregulowanego w art. 24 ustawy szkodowej. Jest to instytucja odrębna od tej, o której mowa art. 61a k.p.a. Postępowanie wstępne uregulowane w art. 24 ustawy szkodowej jest ściśle związane z obowiązkami przeciwdziałania szkodom w środowisku określonym w art. 86 Konstytucji RP oraz Dyrektywie 2004/35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (zob. zwłaszcza art. 12 Dyrektywy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Tym samym zgłaszający nie musi legitymować się interesem prawnym, a nawet konkretnym interesem faktycznym, we wszczęciu postępowania. W praktyce przedmiotowe zgłoszenie przybiera zatem postać skargi powszechnej (actio popularis). Taka konstrukcja podmiotowa zgłoszenia determinuje konieczność wprowadzenia procedury wstępnej oceny zasadności zgłoszenia, bez konieczności prowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego i zakończenia go decyzją administracyjną. Chodzi o to, aby z natury rzeczy ograniczone zasoby kadrowe i finansowe organów ochrony środowiska były racjonalnie wykorzystywane, tj. aby aktywność tych organów skupiła się na sprawach, w których rzeczywiście występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub zaistniała szkoda w środowisku. W takim właśnie celu wprowadzono wymóg uznania zgłoszenia za uzasadnione dla wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, albo podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych w przypadkach, o których mowa w art. 16 ustawy szkodowej. Zdaniem Sądu, nie przekracza celu tej wstępnej merytorycznej oceny zgłoszenia analiza przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska dokumentów dołączonych do zgłoszenia oraz dokumentów przedstawionych przez podmiot wskazany w zgłoszeniu jako sprawca szkody, a także dokumentów znanych organowi z urzędu. Sąd to czynności wstępne, nie wymagające czynienia przez organ ustaleń na podstawie takich np. czynności jako oględziny, kontrole lub pobranie i badanie próbek. Należy wskazać, że w orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażono pogląd, że do wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest jeszcze stwierdzenie przez organ, że istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia takiej szkody (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., II OSK 417/12 oraz wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. – CBOSA;. P. Korzeniowski, Charakter prawny zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, w: Skargi, wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, pod red. M. Błachuckiego i G. Sibigi, Wrocław 2017, s. 372). Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd NSA (wyrażony m. in. w wyrokach z 11 lutego 2016 r., II OSK 579/14; 8 grudnia 2015 r., II OSK 896/14; 30 grudnia 2014 r., II OSK 1349/13 - CBOSA), że w ramach wstępnego badania zasadności zgłoszenia dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz ustalenie kręgu stron, a także zawiadomienie tych stron w trybie art. 10 k.p.a. przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Reasumując, RDOŚ wydając postanowienie z [...] czerwca 2017 r. nie przekroczył ram postępowania przygotowawczego związanego z wstępną oceną zasadności zgłoszenia. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie wykroczyło poza analizę dokumentów zebranych przez organ w trakcie tego wstępnego postępowania. Uzupełniająco należy podkreślić, że wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1074/13, na który powołał się GDOŚ w zaskarżonym postanowieniu (scil. GDOŚ powołał się na fragment uzasadnienia wyroku), zapadł w zupełnie innym, przy tym zdecydowanie bardziej skomplikowanym, stanie faktycznym. W szczególności chodziło tam o szkodę w postaci zanieczyszczenia ujęcia wody, a zatem z natury rzeczy szkodę trudniejszą do ustalenia (także co do źródła pochodzenia zanieczyszczeń) i oceny na podstawie samych dokumentów, niż ma to miejsce w przypadku wykonania "land artu" w postaci wykoszenia kręgów trawy. Przy czym w sprawie o sygn. akt II OSK 1074/13 chodziło o szkodę, której zaistnienie wiązało się z bezpośrednim zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi (chodziło o zanieczyszczenie ujęcia wody pitnej). Z analizy całego uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 1074/13 wynika ponadto, że w ramach prowadzonego postępowania przygotowawczego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zlecił wykonanie m. in. sondowań warstwy wodonośnej w celu zlokalizowania ogniska zanieczyszczenia tetrachloroetenem i trichloroetenem ujęcia wody podziemnej w [...]. Skoro organ zlecił takie badania, to musiał przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku. Zlecenie takich badań przez organ, a nadto fakt, że zgłoszeń szkody dokonały tam m. in. organy inspekcji sanitarnej oraz komunalne przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, nie pozwalały na odmowę wszczęcia postępowania. IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie GDOŚ zobowiązany będzie przed wszystkim ocenić i dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu postanowienia, czy, w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, uznaje zgłoszenie [...] dotyczące przedmiotowego land artu za uzasadnione czy nie. Od tej oceny zależy treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Organ I instancji przedstawił w tej sprawie jednoznaczne konkluzje oraz argumentację na ich poparcie. Sąd, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nie może dokonać kontroli prawidłowości tych ocen, albowiem w sprawie tej dotychczas nie wypowiedział się organ II instancji. IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.