IV SA/Wa 2915/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 27.000 zł za 54 dni zwłoki w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1,5 MW wraz z budową sieci służącej do przesyłu energii elektrycznej przewidzianej do realizacji na działce geodezyjnej nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. W zaskarżonym postanowieniu Minister podał, że organ pierwszej instancji ustalił, że postępowanie przed Wójtem Gminy [...] w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej toczyło się przez 133 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od 133 dni ustawowych 65 dni oraz 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 54-dniową zwłoką. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że wniosek [...] z siedzibą w [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej przedsiębiorstwa wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu 21 listopada 2012 r. Wobec tego 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 22 listopada 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek, gdyż z art. 57 § 1 kpa wynika, że przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] kwietnia 2013 r. Dzień ten jest ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem, jak słusznie ustalił organ pierwszej instancji, postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej toczyło się przez 133 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, w świetle którego do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Minister wskazał, że w celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie powołanego art. 51 ust. 2c, należy mieć na uwadze, że w analizowanym postępowaniu pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] oraz Starosty Powiatu [...]. Pismo to skierowane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 10 stycznia 2013 r., zaś doręczone adresatowi w dniu 15 stycznia 2013 r. Pozostałym wymienionym wyżej organom uzgadniającym, tj. Staroście Powiatu [...] i Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowemu Oddziałowi w [...] doręczono w sposób bezpośredni odpowiednio w dniach 10 i 14 stycznia 2013 r. W dniu 18 stycznia 2013 r. wpłynęło do Urzędu Gminy [...] pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] z dnia 16 stycznia 2013 r. informujące o uzgodnieniu projektu decyzji. Uzgodnienia dokonano w terminie przewidzianym w art. 53 ust. 5 powołanej ustawy. W dniu 23 stycznia 2013 r. wpłynęło do Urzędu Gminy [...] pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 21 stycznia 2013 r., w którym organ uzgadniający poinformował, że wniosek o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej uznaje za bezprzedmiotowy ze względu na treść art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie pozwala zaliczyć budowy urządzenia wytwarzającego energię elektryczną do inwestycji celu publicznego oraz, że projektowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast stanowiska w sprawie nie zajął Starosta Powiatu [...], któremu dwutygodniowy termin upłynął z dniem 24 stycznia 2013 r., licząc od dnia doręczenia mu prośby o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od dnia 10 stycznia 2013 r. Uzgodnienie projektu decyzji należało więc uznać za dokonane w dniu 24 stycznia 2013 r. w trybie tzw. "milczącej zgody". Tymczasem Wójt Gminy [...] dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Minister wyjaśnił przy tym, że odliczeniu od biegu terminu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji (lub od dnia następującego po dniu dostarczenia tego pisma w sposób bezpośredni do organu uzgadniającego), do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu bądź – jeśli takowe nie zostało wydane – do dnia "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji. Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma o uzgodnienie (lub bezpośredniego doręczenia) do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego lub do dnia najpóźniejszego uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody". Wobec powyższego, wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 14 dni, liczonych od dnia 11 stycznia 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 9 stycznia 2013 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (a zarazem dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia powyższego pisma Staroście Powiatu [...]), do dnia 24 stycznia 2013 r., tj. do dnia, w którym nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji przez Starostę Powiatu [...] w trybie tzw. "milczącej zgody". W postępowaniu lokalizacyjnym nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 133 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, która wynosi 54 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 27.000,-zł. Minister również rozważył zarzuty postawione w zażaleniu i stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, obszernie i szczegółowo odniósł się do nich, przytaczając liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji nie podlegają wyłączeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia [...] grudnia 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji; 2) naruszenie art. 51 ust. 2 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, ze zasadne jest nałożenie kary za opóźnienie w wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty, nie kwestionując, że postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało łącznie 133 dni. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak też utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 [obecnie jest to Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.]), który nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek wymierzenia kary pieniężnej temu organowi, który nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, co ma na celu przyspieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Treść wymienionego przepisu niewątpliwie wskazuje, że przewidywana w nim kara ma charakter obligatoryjny w przypadkach, w których zakreślony termin do rozpoznania wniosku nie zostanie dochowany. Karę wymierza się organowi, który pozostawał w zwłoce, zaś pojęcie "zwłoki" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrzenia wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, LEX nr 2055239). Wysokość kary została precyzyjnie określona i wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki. W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedyne odstępstwo od wymierzenia obligatoryjnej kary pieniężnej wymienia art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, które polega na tym, że do 65-dniowego terminu na przeprowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tylko wykazanie powyższych przesłanek przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do uznania, że zwłoka w wydaniu decyzji nie nastąpiła i w tej sytuacji do odstąpienia od wymierzenia kary, albo też do uznania, że trwała krócej, co będzie miało jedynie wpływ na wymiar kary. W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionuje faktu powstania opóźnienia, tj. że postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej toczyło się z przekroczeniem terminu 65-dniowego, określonego w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż łącznie trwało 133 dni od [...] stycznia 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. Twierdzi jednak, że nie pozostawał w zwłoce, gdyż przekroczenie terminu było, w jego ocenie, usprawiedliwione okolicznościami przewidzianymi w art. 51 ust. 2c tej ustawy, ponieważ czternastodniowy termin wyznaczony w obwieszczeniu stronom na zgłoszenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji oraz siedmiodniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, jako terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a okoliczności wskazywane jako wykluczające pozostawanie w zwłoce, w istocie jej nie usprawiedliwiają i nie mogą spowodować wyłączenia lub ograniczenia odpowiedzialności. Nie jest dopuszczalne takie rozumienie przesłanki "termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności", jakie prezentuje skarżący. Wykładnia polegająca na przyjęciu, że pozostawanie w zwłoce usprawiedliwia każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym także terminy wyznaczone przez organ w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (jak: terminy na złożenie ewentualnych wyjaśnień w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania czy zgromadzeniem materiału dowodowego, jak też okresem doręczenia tej korespondencji) prowadziłaby do wypaczenia celu przepisu, jakim jest gwarancja przeprowadzenia postępowania w rozsądnym terminie. Ustawodawca, wyższy niż w innych sprawach, stopień skomplikowania sprawy dotyczącej wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnił przez to, że ustalił dłuższy w stosunku do przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego termin ich załatwienia. Czynności, na które wskazuje skarżący stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań, które występują każdorazowo w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań, a więc nie wstrzymują biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy. Są one czynnościami wynikającymi z podstawowych obowiązków organów prowadzących każde postępowanie administracyjne, a więc jak słusznie wskazuje organ odwoławczy nie są czynnościami nadzwyczajnymi, angażującymi organ w nietypowy sposób, blokujący jego dalsze działania. Wyznaczenie stronom siedmiodniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy jest typowym elementem, etapem i skutkiem związanym z gwarancją praw strony w każdym postępowaniu administracyjnym. Nie może być więc wątpliwości, że określenie maksymalnego czasu trwania postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego w sposób zapewniający z jednej strony prawidłowość jego przeprowadzenia, z drugiej rozsądny czas oczekiwania na zakończenie, uwzględniało zarówno charakterystyczne cechy każdego postępowania, jak też odmienność wprowadzoną w tego rodzaju postępowaniu jaką jest instytucja obwieszczenia, uregulowana w przepisie art. 53 ust. 1 powołanej ustawy. Dlatego też przesłanki określone w art. 51 ust. 2c omawianej ustawy, to szczególne sytuacje, wynikające w toku konkretnego postępowania, które dlatego usprawiedliwiają organ, gdyż albo stanowią przeszkodę w prowadzeniu postępowania, albo wynikają z potrzeby wykonania przez organ obowiązku, jak obowiązek uzgodnienia decyzji wynikający z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. Skarżący nie wykazał, kwestionując zasadność wymierzenia kary, że miały miejsce w toku prowadzonego postępowania lokalizacyjnego jakiekolwiek zdarzenia niezawinione przez organ, albo spowodowane przez stronę, które stanowiły przeszkodę w prawidłowym jego toku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepis art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy do odliczenia terminów tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kpa, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na postępowanie administracyjne, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie mogą zatem stanowić podstawy do odliczenia od 65-dniowego terminu czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to standardowe czynności postępowania administracyjnego, które powinny być dokonane w 65-dniowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06 i z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06 i z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone przez skarżącego Wójta toczyło się przez 133 dni. Rozpoczęło się w dniu [...] listopada 2013 r., tj. dnia następnego po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Gminy w [...], a zakończyło się w dniu [...] kwietnia 2013 r., w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od 133 dni trwania przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego organy orzekające w sprawie odliczyły 65-dniowy termin wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również okres 14 dni, w czasie których Wójt oczekiwał na uzgodnienia decyzji, tj. okres liczony od [...] stycznia 2013 r. do [...] stycznia 2013 r. Uzgodnienie decyzji wynikające z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy jest przesłanką określoną art. 51 ust. 2c omawianej ustawy. Wobec tego okresu oczekiwania na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający nie wlicza się do terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy. W sprawie nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania prowadzonego przez skarżącego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po odliczeniu więc od wskazanego wyżej czasu trwania postępowania, tj. od 133 dni, 65 dni, o których mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 14 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji, organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z 54-dniową zwłoką [133 dni - (65 dni + 14 dni) = 54 dni], zaś liczba 54 dni zwłoki pomnożona przez kwotę 500 zł za każdy dzień zwłoki, daje wynik 27.000,-zł prawidłowo wymierzonej Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej. Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone postanowienia, dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.