II SAB/Bd 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku M. K. z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu [...] 2017 r. skarżąca M. K. złożyła drogą elektroniczną, za pomocą platformy ePUAP, do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym odpowiedź na pytanie: czy Fundusz w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii tych umów na wskazany adres do korespondencji w Ł. , oświadczając, że rezygnuje z doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Pismem z dnia [...] 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej treścią ww. wniosku z dnia [...] 2017 r. Zarzucając naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej powoływanej też jako udip) przez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie [...]zł. Uzasadniając skargę wskazała, że organ nie zareagował na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żaden sposób, że dołączone do skargi wygenerowane poświadczenie doręczenia poprzez ePUAP jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru wniosku, że żądana informacja stanowi informację publiczną oraz, że organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej w związku z udostępnieniem skarżącej wnioskowanej informacji w dniu [...] 2017 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o umorzenie postępowania i nieobciążanie go kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenia, że żądana informacja stanowi informację publiczną i że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji, niemniej jednak kwestie te nie były sporne w sprawie. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 udip tylko informacja publiczna w rozumieniu udip podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w udip. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 udip, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) udup). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, będący zgodnie z art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, samorządową osobą prawną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Niewątpliwym jest również, że żądanie zawarte we wniosku skarżącej z dnia 21 lipca 2017 r. dotyczyło informacji publicznej związanej z zasadami funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne (w tym trybu jego działania), o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) udip. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia [...] 2017 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępnienia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ twierdzi, że udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w dniu [...] 2017 r., jednakże w wyniku błędu pracownika korespondencja została wysłana do skarżącej listem zwykłym, a nie listem poleconym. Na dowód swych twierdzeń organ załączył do odpowiedzi na skargę kartę z Dziennika Korespondencji Wychodzącej 2017 r. dotyczącą przesyłek z dnia [...] 2017 r., a także notatkę służbową potwierdzającą nadanie omawianej przesyłki w formie listu zwykłego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że kwestia doręczania pism uregulowana została w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 K.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Wskazać należy, że dla pewności nadania i skutecznego doręczenia stronie pisma w określonej dacie, korespondencja winna zostać wysłana przesyłką rejestrowaną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma przez adresata, co ma znaczenie w sytuacji takiej, jaka nastąpiła w niniejszym postępowaniu, kiedy adresat kwestionuje odbiór przesyłki. Pocztowy dowód doręczenia jest natomiast dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Strona może przeprowadzić dowód przeciwko jego treści, wykazując, że pismo nie zostało jej doręczone w dacie wskazanej w dowodzie doręczenia przesyłki. Wskazać należy, że skutki niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma spoczywają na organie administracji W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak dowodu nadania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym przepisami u.i.d.p., jak również dowodu doręczenia. Dokumenty załączone do akt przez organ świadczą w istocie o tym, że organ udzielił skarżącej informacji publicznej, nie wykazano jednak, że odpowiedź ta została nadana w urzędzie pocztowym w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wobec powyższego uznać należy, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynność. Przesyłki przesyłane listami zwykłymi nie są bowiem rejestrowane, wobec czego nie ma możliwości ustalenia daty nadania. Wewnętrzny dziennik korespondencji ani notatka służbowa nie mogą zastąpić dokumentu nadania przesyłki z datą i pieczęcią Urzędu Pocztowego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w związku z kwestionowaniem przez stronę skarżącą, iż otrzymała wnioskowaną informację, organ w dniu [...] 2017 r. przesłał skarżącej i pełnomocnikowi skarżącej odpowiedź na wniosek z dnia [...] 2017 r. W przedstawionym stanie faktycznym należy uznać, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, co spowodowało zniesienie stanu bezczynności, istniejącej jednakowoż w chwili wniesienia skargi do Sądu. Udzielenie przez organ odpowiedzi powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności organu, wobec czego postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że z uwagi na to, że organ był przekonany, że faktycznie w dniu [...] 2017 r. wysłał skarżącej odpowiedź, bezczynność jakiej się dopuścił nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech, mając na uwadze przekonaniem organu, że udostępnił on skarżącej wnioskowaną informację, oraz okoliczność, że zareagował na wniosek skarżącej – choć nieskutecznie – w ustawowym terminie na udostępnienie informacji publicznej. Wobec tego w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Orzekając o kosztach postępowania sądowego Sąd uznał, że poniesionym w sprawie kosztem niezbędnym, w rozumieniu art. 200 ppsa, jest kwota 100 zł obejmująca wpis od skargi i dlatego w pkt 3 sentencji wyroku zasądził jedynie kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od złożonej skargi, odstępując na podstawie art. 206 ppsa od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu wskazanych przez nią kosztów z tytułu zastępstwa procesowego (z tytułu reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata). Zgodnie z treścią art. 206 ppsa, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu, ustalonej w celu pobrania wpisu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca zaistnienie uzasadnionego przypadku, pozostawił do uznania Sądu, uzależniając wykazanie jego przez Sąd. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie właśnie taki uzasadniony przypadek zaistniał. Należy wskazać, że wiadomym Sądowi faktem powziętym z bazy orzeczeń na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl odnośnie spraw zawisłych przed sądami administracyjnymi w Polsce (m.in. w sprawach sygn. akt II SAB/Łd 188/17, II SAB/Op 126/17, II SAB/Kr 191/17, II SAB/Ke 55/17, II SAB/ Rz 80/17 sygn. akt II SAB/Po 140/17, II SAB/Po 142/17, II SAB/Po 146/17, II SAB/Po 147/17, II SAB/Po 148/17, II SAB/Po 149/17, II SAB/Po 150/17, II SAB/Po 152/17, II SAB/Po 157/17, II SAB/Po 158/17, II SAB/Po 162/17, II SAB/Po 163/17, II SAB/Po 164/17, II SAB/Po 166/17, II SAB/Po 171/17, II SAB/Po 173/17), jak też znanym Sądowi z urzędu w zakresie spraw toczących się przed tutejszym Sądem (w sprawach sygn. akt II SAB/Bd 102/17, II SAB/Bd 100/17, II SAB/Bd 99/17), jest to, iż w tych licznych sprawach sądowoadministracyjnych M. K. reprezentowana przez adwokata Ł. K., występowała z analogicznej treści skargami. Wszystkie te sprawy cechuje jednorodzajowość i nieskomplikowany charakter (udostępnienie informacji publicznej o umowach dotyczących obsługi prawnej organu). Skargi w poszczególnych sprawach w zasadzie różnią się tylko w zakresie dat złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej i wskazaniu adresata wniosku tj. organu, do którego wnioski zostały złożone. Wszystkie zarzuty skarg i ich argumentacja są zaś takie same. Świadczy to o znikomym wręcz nakładzie pracy adwokata. Przede wszystkim jednak nie sposób w tych warunkach uznać, że niezbędnym do celowego dochodzenia praw skarżącej w dostępie do informacji publicznej było ustanawianie fachowego pełnomocnika. Analogiczność, tożsamość i jednorodzajowość wnoszonych skarg nie wymagała bowiem specjalnej wiedzy ze strony skarżącej czy też specjalnego nakładu jej sił i tym samym ustanawiania w każdej z tych spraw pełnomocnika. Każdą z nich skarżąca mogła zmodyfikować bez potrzeby angażowania fachowego pełnomocnika, tym bardziej, że jak wynika z informacji zamieszczonej na stronie [...], sama jest adwokatem. Tym samym nie można uznać, aby wnioskowane w skardze koszty zastępstwa procesowego stanowiły koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw, w rozumieniu art. 200 ppsa. Dlatego też Sąd uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 206 ppsa i odstąpił w związku z tym od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów w całości, zasądzając na jej rzecz, zgodnie z art. 200 ppsa, kwotę 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.