II GSK 1056/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1115/17 w sprawie ze skargi W. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Łodzi, wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1115/17, oddalił skargę W. Ż. (dalej także "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Łodzi z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów. Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi cofnął W. Ż. uprawnienie do wykonywania badań technicznych. Powodem powyższego było ustalenie, że w dniu 8 listopada 2016 r. w stacji kontroli pojazdów o kodzie rozpoznawczym [...] diagnosta W. Ż. wykonał okresowe badanie techniczne pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Zakończyło się ono wynikiem pozytywnym oraz wydaniem przez wymienionego diagnostę zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu nr [...]. W trakcie przedmiotowego badania skarżący nie dokonał sprawdzenia działania przekładni kierowniczej, światłości świateł drogowych, jak też emisji zanieczyszczeń gazowych, co wynika z protokołu kontroli stacji kontroli pojazdów. Zdaniem organu, powyższe naruszyło regulacje § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, lit. d, lit. i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 776 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji SKO w Łodzi utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2017 r. Organ za niebudzące wątpliwości uznał, że skarżący w dniu 8 listopada 2016 r. przeprowadził badanie techniczne wymienionego wyżej pojazdu, które zakończyło się wynikiem pozytywnym pomimo tego, że pominięte zostały w jego trakcie czynności dotyczące sprawdzenia układu kierowniczego, sprawdzenia świateł i wyposażenia elektrycznego, sprawdzenia uciążliwości, które to czynności wymagane są przez stosowne unormowania rozporządzenia, jako przesądzające o ostatecznym wyniku badania. Powyższe obligowało, zdaniem SKO, do cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych, jako, że decyzja podejmowana w oparciu o art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), określanej dalej jako "P.r.d." nie ma uznaniowego charakteru. Wspomnianym wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. WSA w Łodzi oddalił skargę W. Ż., jako niezasadną. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego, które wskazywałyby na konieczność eliminacji zakwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że art. 84 ust. 3 P.r.d. odwołuje się do kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 tej ustawy, gdy tymczasem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, art. 83 nie zawierał już ust. 6. Normę tę zastąpił art. 83b. Sąd uznał to za oczywiste niedopatrzenie ustawodawcy, który nowelizując treść art. 83, mocą art. 22 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808), nie dokonał zmian w art. 84 ust. 3 P.r.d. Nie ulega jednak wątpliwości, że stosując art. 84 ust. 3 P.r.d. organ administracji zobowiązany był zastosować art. 83b ust. 2 tego aktu. Sąd uznał, że pominięcie w trakcie przeprowadzenia okresowego badania technicznego sprawdzenia wskazanych w decyzji czynności stanowi o przeprowadzeniu takiego badania technicznego niezgodnie ze sposobem wykonania, o czym mowa w art. 84 ust. 3 P.r.d. Przepis ten jest przepisem o charakterze sankcyjnym i z tego powodu musi być stosowany ściśle. Ustawa P.r.d. nie dopuszcza żadnego wyjątku, który wyłączyłby wydanie takiej decyzji. W szczególności, decyzja nie jest uzależniona od motywów, którymi kierował się diagnosta, okoliczności, czy powodów jakie spowodowały niespełnienie wymogów co do zakresu badania technicznego pojazdu. Na treść wydanej decyzji nie może też wpłynąć dotychczasowy sposób wykonywania obowiązków diagnosty. Diagnosta jest zobowiązany do stałego, zgodnego z prawem i stanem faktycznym wykonywania swych zadań. Nie może zatem mieć na podjęcie takiej decyzji wpływu to, że diagnosta przejął do dalszego wykonywania czynności w trakcie ich przeprowadzania przez innego diagnostę i pozostawał w związku z tym w przekonaniu, że pewne czynności ten diagnosta już wykonał. Błędnym jest także odwołanie się do instytucji prawa karnego i powoływanie się na możliwość miarkowania kary, czy też badania stopnia zawinienia poprzez analizę, czy mamy do czynienia z zamiarem bezpośrednim, zamiarem ewentualnym, niedbalstwem czy też lekkomyślnością diagnosty podczas wykonywania czynności. W. Ż. zaskarżył powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zarzucono : I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to : a) art. 84 ust. 3 pkt 1, pkt 2 P.r.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego i nałożenie dolegliwej sankcji administracyjnej w związku z dokończeniem badania technicznego rozpoczętego przez innego diagnostę w sytuacji, gdy nie można mu przypisać popełnienia deliktu administracyjnego z uwagi na brak winy, b) art. 2 i art. 30 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie faktu, że zasada winy ma rangę konstytucyjną, bowiem wynika ona z zasady demokratycznego państwa prawnego i z zasady godności człowieka jako najwyższego i niezbywalnego dobra, jak też wyłącza możliwość przypisania sprawcy obiektywnych następstw czynu, którego bezprawności nie był w stanie rozpoznać, a zatem nie mógł działać zgodnie z normą prawną, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej "K.p.a." polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że decyzje SKO w Łodzi oraz Prezydenta Miasta Łodzi nie naruszają przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, w szczególności nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym tych dotyczących: - uchylania się przez SKO w Łodzi od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, - naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób bezstronny oraz budzący zaufanie do organów administracji publicznej, - przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, która w realiach sprawy przybrała postać oceny całkowicie dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej z wymową materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że tak organy administracji, jak i Sąd niedostatecznie uwzględniły fakt, iż działał on w szczególnej i nietypowej sytuacji. Nie dysponował bowiem pełną wiedzą o zastanym stanie faktycznym, kiedy kontynuował badanie techniczne pojazdu po innym diagnoście, który zakończył już swoją zmianę. Trudno w takim wypadku mówić o jakiejkolwiek winie po jego stronie, a ta z kolei konieczna jest do zastosowania niezwykle dolegliwej sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 3 P.r.d. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie skorzystało z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób szczególny podkreśla, że rozpoznanie niniejszej sprawy mogło nastąpić jedynie w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Z uwagi na to, że zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności musi wskazać przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę orzekania organów i były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w analizowanej sprawie stanowił przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakładający na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonania badań technicznych, jeżeli w toku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania. Sąd I instancji aprobując stanowisko organów przyjął, że wprawdzie w momencie wydawania objętej kontrolą decyzji przepisu art. 83 ust. 6 P.r.d. w obrocie prawnym już nie było, jednak regulowaną przez niego materię określał przepis art. 83b ust. 2 pkt 1 P.r.d. Brak powołania tego przepisu w art. 84 ust. 3 ustawy - zdaniem Sądu - jest oczywistym niedopatrzeniem ustawodawcy, który nowelizując treść art. 83, mocą art. 22 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808) wchodzącą w życie 21 sierpnia 2004 r., nie dokonał zmian w art. 84 ust. 3 P.r.d. W ocenie Sądu I instancji stosując art. 84 ust. 3 P.r.d. organ administracji zobowiązany był zastosować art. 83b ust. 2 tego aktu. Jak wskazano już wyżej przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 P.r.d. nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonania badań technicznych, jeżeli w toku przeprowadzonej kontroli, stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania. Do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy koniecznym było ustalenie, czy przeprowadzone w dniu 8 listopada 2016 r. przez diagnostę W. Ż. badanie techniczne pojazdu marki [...] o nr rej. [...] było zgodnie z określonym - przez stosowne przepisy - zakresem i sposobem wykonania. Fakt, że przeprowadzone przez skarżącego badanie techniczne było wykonane niezgodnie z obowiązującym zakresem pozostaje poza sporem. Organy w sposób niewątpliwy ustaliły, że w trakcie przedmiotowego badania skarżący nie wykonał sprawdzenia działania przekładni kierowniczej, światłości świateł drogowych, jak też emisji zanieczyszczeń gazowych, co wynika z protokołu kontroli stacji kontroli pojazdów. Powyższe uchybienia naruszyły regulacje § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, lit. d, lit. i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach. Faktu niewykonania sprawdzenia w powyższym zakresie nie kwestionuje nawet sam skarżący. Dokonane ustalenia pozwalają uznać, że Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie zebrały materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i dokonały prawidłowej jego analizy. Ustaliły bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że diagnosta przeprowadził w dniu 8 listopada 2016 r. badanie techniczne pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w sposób niezgodny z określonym w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, lit. d, lit. i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. zakresem. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieodniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zrzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono jeszcze zarzuty naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób bezstronny i budzący zaufanie do organów administracji publicznej, jednak nie zostały one w żaden sposób uzasadnione, co powoduje niemożność Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienia się do nich. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przybierającej postać dowolności i sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Trudno jest mówić o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, a co dopiero o jej dowolności lub sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym kiedy sam skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że w trakcie przeprowadzonego badania nie dokonał sprawdzenia działania przekładni kierowniczej, światłości świateł drogowych, jak też emisji zanieczyszczeń gazowych. Bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje tutaj fakt, że W. Ż. kończył badanie po innej osobie, która zakończyła zmianę. Przejmując samochód do badania powinien był ustalić zakres jego przeprowadzenia przez osobę, która badanie przedmiotowego pojazdu rozpoczęła. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na naruszeniu art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 P.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z braku winy po stronie skarżącego podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pogląd o zobiektywizowanym charakterze odpowiedzialności diagnosty za stwierdzone naruszenie. Oznacza to, że poniesienie przez niego odpowiedzialności oparte jest tylko i wyłącznie na przypisaniu sprawcy naruszenia przepisów prawa administracyjnego. Natomiast strona podmiotowa czynu, czyli stopień zawinienia sprawcy, czy jego motywacje, pozostają bez znaczenia, gdyż żaden przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym - przy określeniu konsekwencji tego naruszenia - nie uwzględnia okoliczności leżących po stronie sprawcy. Powołane przepisy nie dają organowi prowadzącemu postępowanie uprawnienia do badania stopnia zawinienia diagnosty ani miarkowania sankcji. W takiej sytuacji uznać należy za bezskuteczne z punktu widzenia treści przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 P.r.d. oraz celów tego przepisu zarówno tłumaczenie skarżącego o kontynuowaniu badania pojazdu po diagnoście, który zakończył zmianę, co miało spowodować brak rozeznania w zakresie części badania przeprowadzonego wcześniej przez poprzedniego diagnostę, jak też uzyskanie pozytywnego wyniku badania przedmiotowego pojazdu w terminie późniejszym. Wskazana w poprzednim akapicie problematyka, jak również kwestia zgodności przepisu art. 84 ust. 3 z art. 2 Konstytucji RP była przedmiotem wielokrotnych wypowiedzi orzecznictwa sądowego. W orzecznictwie tym podkreślano, że art. 84 ust. 3 nie narusza ani konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani zasady państwa prawnego (patrz m.in. wyrok NSA z 25 maja 2015 r., sygn. II GSK 1213/14; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. II GSK 1231/14; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. II GSK 928/13; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II GSK 1460/12; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. II GSK 1664/16; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 1830/16). W orzeczeniach podnosi się, że wskazany przepis stanowiący podstawę cofnięcia uprawnień diagnosty ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie uchybienia polegającego na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia lub dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Odpowiedzialność administracyjna w postaci cofnięcia jest niezależna od ewentualnej odpowiedzialności prawnokarnej. Celem powołanego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, którzy swoim postępowaniem zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Nie sposób w takiej sytuacji uznać, że przepis art. 84 ust. 3 P.r.d. pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP. Nie sposób również, w realiach niniejszej sprawy uznać nieproporcjonalności skutków przewidzianych w art. 84 ust. 3 bowiem ustawodawca ustalając wymieniony skutek stwierdzenia deliktu diagnosty wyraził pogląd o doniosłości kontroli technicznej dla bezpieczeństwa drogowego. Nieprawidłowe wykonanie przeglądu stoi w oczywistej sprzeczności z założonym celem ustawodawcy to jest eliminacji z ruchu pojazdów niespełniających wskazanych norm. Rozwiązanie ustawowe chroni dobro społeczne rozumiane jako bezpieczeństwo i eliminacja zagrożeń. W żadnej mierze nie można uznać, że dobro jednostki, w tym przypadku diagnosty, który dopuszcza do ruchu pojazd, który może nie spełniać norm, należy ocenić wyżej, niż dobro wszystkich uczestników ruchu. Drugi ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepis Konstytucji RP, a mianowicie jej art. 30 kreuje zasadę ochrony godności człowieka. Stwierdza on, że przyrodzona godność jest niezbywalna, stanowi źródło wolności i praw. Jest nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem organów władz publicznych. Zarzut dotyczący naruszenia wyrokiem Sądu art. 30 Konstytucji RP nie został uzasadniony w sposób umożliwiający ocenę zasadności tego zarzutu. Kasator wskazał jedynie, że zasada winy ma rangę konstytucyjną i wynika z zasady godności człowieka. Taki sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienie uniemożliwia NSA odniesienie się do skargi kasacyjnej w tym zakresie. Jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia, nie może również rozpoznawać skargi kasacyjnej usiłując się domyśleć, co Kasator miał na myśli. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.