II SA/Wa 739/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skarg H. T. i M. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargi Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1259 – dalej jako "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia H. T. i M. T. na postanowienie nr [...] r. z dnia [...] października 2016 r. Komendanta [...] Policji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. przez H. T. i M. T. Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Komendanta [...] Policji zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. przez H. T. i M. T., z uwagi na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. H. T. i M. T. wystąpili do Komendanta [...] Policji o zawieszenie postępowania w związku ze złożonymi wnioskami do Prezydenta W. i Komendanta Głównego Policji o wyrażenie zgody na wykup przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] października 2016 r. Komendant [...] Policji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wskazując, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania, bowiem wynik postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Komendanta [...] Policji nie jest uzależniony od rozpatrzenia złożonych wniosków. Strony zostały pouczone o braku możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy k.p.a. Pismem z dnia [...] października 2016 r. M. T. wniósł, na podstawie art. 126 w zw. z art. 111 k.p.a. wniosek o uzupełnienie treści postanowienia z dnia [...] Komendanta [...] Policji, co do pouczenia do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, albo o sprostowanie zamieszczonego w postanowieniu w tych kwestiach Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Komendant [...] Policji odmówił uzupełnienia postanowienia z dnia [...] października 2016 r. o odmowie zawieszenia postępowania. H. T. i M. T. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wnieśli do Komendanta Głównego Policji zażalenie na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2016 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy, Komendant Główny Policji, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia H. T. i M. T. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Komendant Główny Policji, w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że będące przedmiotem niniejszego postępowania postanowienie Komendanta [...] Policji zawiera pouczenie o braku podstaw do jego zaskarżenia, zgodnie bowiem z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służby stronie zażalenie. Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Mając na względzie powyższe organ, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych podniósł, że wykluczono możliwość zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2991/12 zwrócił uwagę, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączające możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżenia postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż, na podstawie art. 142 k.p.a., może zakwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant [...] Policji prawidłowo uznał, iż od postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2016 r. o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje H. T. i M. T. zażalenie. Zatem rozpatrzenie zażalenia jest niedopuszczalne, o czym stanowi art. 134 k.p.a. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca H. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta [...] Policji oparte są na poglądzie, zgodnie z którym z obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. wynikać ma niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie odmowie zawieszenia postępowania. Podała, że pogląd ten zaczerpnięty wprost i bezkrytycznie z komentarza do k.p.a. pod red. B. Adamiak, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, bowiem wykładnia literalna, jak i funkcjonalna oraz historyczna, przemawiają przeciwko uznaniu go za prawidłowy. Nadto pogląd ten nie został powszechnie zaakceptowany przez doktrynę i orzecznictwo. Przytaczając brzmienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu oraz w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 3 grudnia 2010 r. wskazała, że słowa "w sprawie zawieszenia postępowania" występują zarówno przed jak i po nowelizacji. Podkreśliła, że ani rozszerzenie katalogu zaskarżalnych postanowień o postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, ani żaden inny przepis kodeksu nie wyłączył możliwości zaskarżenia postanowień zarówno w sprawie zawieszenia jak i odmowy zawieszenia postępowania będącego w toku. Skarżąca zauważyła, że w doktrynie akcentuje się nadal możliwość wnoszenia zażaleń na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W orzecznictwie przedmiotem sporu stała się kwestia dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, do czego – w ocenie skarżącej – przyczyniła się niedbała redakcja przepisu art. 101 § 3 k.p.a. Nadto zdaniem skarżącej ograniczając zakres uprawnień procesowych strony poprzez odmówienie jej prawa do środka zaskarżenia na tle niejednoznacznego przepisu, sądy posługują się wykładnią systemową terminu "w sprawie", w której systemowe odniesienie stanowi tylko poddawany wykładni przepis art. 101 § 3 k.p.a. Na gruncie systemu przepisów prawa procesowego zawartych w kodeksie, utrwalona i powszechnie zaaprobowaną wykładnią jest szerokie rozumienie pojęcia postanowienia w sprawie, przez które rozumie się zarówno postanowienie pozytywnie załatwiające incydentalna kwestię procesową, jak i postanowienia odmowne. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać tu należy, że przepis powyższy obliguje organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (v. A Wróbel, uwaga 1 komentarza do art. 134 k.p.a., LEX/el., 2016). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 k.p.a. Rozważyć zatem należy, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiej treści tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (v. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że treść art. 101 § 3 k.p.a. aktualnym stanie prawnym jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, nie służy zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. bowiem należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto sformułowania postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tym samym należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2148/17, https://cbois.nsa.gov.pl). Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2991/12, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2372/14; z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13; z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/17; z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 885/15). W ocenie sądu, wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie miał miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, bowiem obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.