IV SA/Wa 284/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 878/17 uchylającym zaskarżoną decyzję oraz punkt V decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości postanawia: 1) odrzucić skargę o wznowienie postępowania; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 878/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz punkt V decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] pismem z 22 stycznia 2018 r. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem. W uzasadnieniu skargi jako podstawę wznowienia powołano art. 271 pkt 2 i art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że Miasto [...] zostało pominięte jako strona postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. akt IV SA/Wa 878/17. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa dotyczy ustalania i przyznania odszkodowania za grunt położony w [...] przy ul. [...] i ul. [...], stanowiący działki o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Obecnie nieruchomości te stanowią własność [...] zgodnie z decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., który stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętych po ul. [...] i ul. [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stosownie do art. 73 ust. 2 ww. ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi – w niniejszej sprawie Gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Instytucji wznowienia postępowania sadowoadministracyjnego poświęcony jest Dział VII ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 270 p.p.s.a., w przypadkach w nim przewidzianych można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Powyższa konstrukcja wskazuje, że postępowanie takie można wszcząć jedynie na wniosek. Łącząc powyższe z treścią art. 276 zd. pierwsze ww. ustawy (wedle którego do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej), a także z przepisami dotyczącymi terminu wniesienia takiej skargi (art. 277 i art. 278 p.p.s.a.), wywieść należy, że wniosek taki może złożyć jedynie podmiot uprawniony do udziału w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z przepisami ww. ustawy będzie to strona (art. 32 p.p.s.a.), uczestnik na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.) oraz uczestnicy dopuszczeni przez sąd do udziału w postępowaniu (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 8 ww. ustawy legitymację do żądania wznowienia postępowania ma również prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Dauter B., Kabat. A. Niezgódka-Medek M. WK 2016). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Miasto [...] wniosło skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie, której przedmiotem była odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania od Miasta [...] za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną), w sytuacji gdy odmowną decyzję o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za tę nieruchomość wydał Prezydent Miasta [...]. Wobec powyższego należało rozważyć, czy Miasto [...] miało legitymację do bycia stroną postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] orzekającego w przedmiocie odszkodowania jako organ drugiej instancji. W niniejszej sprawie Prezydent [...], działający jako starosta uznał, że brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, zaś Wojewoda [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Sąd rozpatrując skargę uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] w tym zakresie. Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której Sąd uznał, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)". Nie ma przy tym znaczenia, dla zastosowania poglądu wyrażonego w powyższej uchwale, odmienna podstawa prawna przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność Miasta [...] i ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wskazanej powyżej uchwały NSA wyraził m.in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko NSA. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139. Zdaniem Sądu, za poglądem o niedopuszczalności skargi prezydenta miasta w sprawie, w której wydał on decyzję jako organ I instancji pełniąc funkcję starosty, przemawiają wszystkie argumenty natury systemowej i celowościowej (zob. postanowienia NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 349/16 i z dnia 2 lipca 2009 r. I OSK 815/09, uchwałę powiększonego składu NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15). Reasumując, nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby równości jego stronom. Ponadto, podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Prezydent [...] działał jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tej sytuacji Prezydent [...] nie był stroną postępowania administracyjnego, ani nie przysługiwała mu legitymacja do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty, a przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte pod drogi gminne (czyli podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania będzie Miasto [...] – art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Tym samym należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie Miasto [...] nie spełnia przesłanki określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3008/14). Wobec powyższego Miasto [...] nie mogło zostać uznane za stronę skarżącą, a w konsekwencji również za uczestnika postępowania na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 15 września 2017 r., wobec tego skarga wniesiona została przez podmiot nie mający przymiotu strony i nie posiadający legitymacji do jej wniesienia. Z uwagi na powyższe Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co obliguje do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 276 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.