I OSK 2783/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 687/17 w sprawie ze skargi "A" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "A" z siedzibą w [...] 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 687/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "A" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: "A" (dalej skarżąca, inwestor lub Spółka) [, reprezentowana przez inż. J.P., dalej pełnomocnik inwestora,] wystąpiła z wnioskiem [z 13 października 2016 r.] o udostępnienie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 1,2900 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], [zapisanej w księdze wieczystej [...],] celem przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]. Uzasadnieniem wniosku był zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych, który wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Remont miał polegać na "wymianie przewodów, słupa oraz wymianie izolatorów" [s. 1 akapit 3 uzasadnienia wniosku]. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że "prace polegać będą na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów" [s. 3 akapit 1 uzasadnienia wniosku]. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. W[spó]łaściciel[e] nieruchomości, tj. G.M. i A.M. (dalej uczestnicy) odmówi[li] zgody na udostępnienie nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2016 r.) Starosta [...] (dalej Starosta), na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej ugn) oraz art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pb) odmówił zobowiązania G. i A. M. do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]. W ocenie Starosty wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 ugn. Remont nie może polegać na rozbiórce obiektu, a następnie jego wzniesieniu od nowa. Remontowany obiekt musi istnieć by mówić o remoncie. Zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 ugn. Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2016 r. wniosła "A", zarzucając decyzji naruszenie art. 124b ugn w zw. z art. 3 ust. 8 pb. W ocenie skarżącej Starosta dokonał wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest remontem istniejącej sieci energetycznej. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne polega na wymianie istniejących elementów sieci energetycznej na nowe i dotyczy działań związanych z istniejącą linią energetyczną. Takie działanie zawiera się zarówno w potocznym rozumieniu remontu jak i legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 8 pb. W przypadku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co jest cechą charakterystyczną dla dokonania przebudowy. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 9a i art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn) [i art. 138 § 1 pkt 1 kpa], utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r. Wojewoda zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami (dalej Wytyczne), z których wynika, że długość linii objętej remontem w zakresie linii głównej to 10 km, natomiast w zakresie odgałęzień 26 km. Na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana wszystkich słupów, izolatorów i przewodów. Wymienione na nowe będą słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 sztuki w ramach linii głównej oraz 234 w ramach odgałęzień). Wymianie będą też podlegać przewody z typu AFL 25 mm[2] i AFL 50 mm[2] na AFL 70 mm[2] na linii głównej oraz na odgałęzieniach wymiana przewodów AFL 25 mm[2] na 35 mm[2] i 50 mm[2]. Ocena, czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą mieściły się w definicji remontu. Demontaż istniejącej linii [...] na odcinku 36 km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25 i 50 mm[2] zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm[2] na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm[2] zostaną wymienione na AFL 35 i 50 mm[2], co oznacza trwałe zwiększenie możliwości przesyłu prądu. Inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych, ale nie mogą ostać się zapewnienia o wielkości przesyłanej energii, a tym samym natężeniu prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów-linek. Zmianie ulegną parametry użytkowe linii, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Sama wymiana słupów i lin na części trakcji będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak: zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana przebiegu, wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy czy zwiększenie pola elektromagnetycznego. Parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, czyli napowietrznej linii 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulegnie zmianie. Zmianie ulegają podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy i przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji. W sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza charakterystyka przewodów. Do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznacza rozbiórkę obiektu w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie, przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyte w stanie pierwotnym, zatem nie może być rozumiana jako remont. Skargę na decyzję z [...] kwietnia 2017 r. wniosła "A" S.A., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa przez: a. utrzymanie w mocy decyzji I instancji w wyniku błędnego uznania planowanych prac za przebudowę a nie remont; b. niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont; c. błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii; 2. naruszenie art. 124b ugn i art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 pb przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie. W ocenie skarżącej, organy obu instancji nie uzasadniły, dlaczego planowane przedsięwzięcie nie mieści się w kategorii remontu, dokonując jednocześnie błędnej oceny argumentu, że parametry linii nie ulegną zmianie, bo nie uzasadnia tego zgromadzony materiał dowodowy. Skarżąca zwróciła uwagę na specyfikę remontu obiektu liniowego. Cechą charakterystyczną takiego obiektu jest długość linii i trakcji i to ten parametr ma najistotniejsze znaczenie. Bezpodstawne jest twierdzenie, że zmiana przekroju przewodów prowadzi do zwiększenia napięcia przesyłanej energii. W ramach planowanych prac nie ulegnie zmianie długość ani napięcie linii. Przedmiotem prac jest odcinek urządzenia liniowego. Wojewoda błędnie ocenił, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii ulegną zmianie. Po remoncie będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem i mająca ten sam przebieg, co obecnie. Wojewoda błędnie uznał, że prace polegające na wymianie przewodów linii stanowią jej przebudowę. Zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych prac na nieruchomości, nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii energetycznej bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Brak jest podstaw dla twierdzenia, że użycie aktualnie stosowanych wyrobów w postaci przewodów i słupów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój, wyklucza możliwość zastosowania art. 124b ust. 1 ugn. Remont może polegać na wymianie niektórych elementów obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna. Dopuszczalna jest wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi w ramach dokonywanego remontu. Należało planowane prace zakwalifikować jako mieszczące się w pojęciu remontu linii elektroenergetycznej, co tym samym uzasadniało wydanie, zgodnie z wnioskiem inwestora, decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 687/17, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę. Sąd I instancji podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela... nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z... remontami... przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania... energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych... przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel... nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. (art. 124b ust. 1 ugn). Przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi rozbieżność w ocenie między organem i Spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią zgodnie z twierdzeniem skarżącej remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są, jak twierdzi organ, przebudową. W świetle art. 124b ugn tylko remont lub konserwacja uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, do jej udostępnienia we wskazanym trybie. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn, sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem. Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 pb, zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. By określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pb i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (wyroki NSA z: 8.4.2011 r. II OSK 610/10; 25.1.2008 r. II OSK 1945/06, cbosa). W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych i technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, niebędąc[ą] bieżącą konserwacją, będzie to remont. Z wniosku inicjującego postępowanie wynika, że zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych z modernizacją istniejącej linii napowietrznej polegających na wymianie wszystkich słupów, fundamentów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Na zapytanie Wojewody w przedmiocie udzielenia szczegółowych informacji, czy planowany remont dotyczy całej linii SN 15 kV relacji GPZ [...], czy jedynie poszczególnych jej fragmentów oraz jakie parametry techniczne i użytkowe ma obecna linia i w jaki sposób wpłynie na nie planowany remont, inwestor udzielił odpowiedzi, że planowany remont dotyczy tylko fragmentów linii SN [...], a wspomniane parametry techniczne nie ulegną zmianie. Załączono również Wytyczne. Wynika z nich, że prócz wymiany słupów, wymianie będą podlegać przewody, i tak, przewody typu AFL 25 i 50 mm2 zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm2 na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm2 zostaną wymienione na AFL 35 i 50 mm2, co oznacza zmianę parametrów w stosunku do poprzednio istniejących. Sąd I instancji zgodził się z organem, że zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego i nie będzie polegać wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego Organ wskazując na tak określony zakres planowanych [prac], słusznie stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu. W świetle art. 3 pkt 3a pb, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (wyrok NSA z 6.12.2016 r. I OSK 1509/16). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy). Nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy. Skargę kasacyjną wywiodła "A", reprezentowana przez r. pr. P.U., która zaskarżając w całości wyrok II SA/Bd 687/17, zarzuciła wyrokowi naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 124b ust. 1 ugn (Dz. U. z "2018 r. poz. 121") w zw. z art. 3 pkt 8 pb (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 pb przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" [winno być "c"; s. 4 punkt II uzasadnienia skargi kasacyjnej] ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 [i] 3 kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody, mimo że nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismami z 20 sierpnia 2020 r. ("A", reprezentowana przez r. pr. P.U.) oraz 28 sierpnia 2020 r. (Wojewoda [...]) wyrażono zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 2 października 2020 r. I OSK 2783/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz.374 poz. 875 [ze zm.]) zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121). Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. z "2018 r., poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Błędnie został również wskazany publikator ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z "2017 r., poz. 1332" (przytoczony j.t. wszedł w życie 6 lipca 2017 r.), gdyż w dacie wydania decyzji II instancji przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 (od 8 marca 2016 r.) ze zmianami. Mimo powyższych niedoskonałości, owe zarzuty nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest, że prawo własności nieruchomości działki nr [...] o powierzchni 1,2900 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], na podstawie umowy sprzedaży z [...] sierpnia 2018 r. rep. A nr [...], przeszło z Z.M. i A.M. na P.M. (wydruk elektronicznej wersji księgi wieczystej nr [...] z 23 lutego 2021 r., zalegający w aktach sprawy - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc). Przejście prawa własności dokonało się już po doręczeniu Z.M. i A.M. odpisu - rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu - skargi kasacyjnej (k. 75-76v akt II SA/Bd 687/17). Skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest zobowiązanie współwłaścicieli... do udostępnienia ich nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontami (art. 124b ust. 1 ugn). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez Spółkę roboty budowlane polegające na wymianie słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn. Porównując definicje remontu i przebudowy, zawarte w Prawie budowlanym, należy uznać, że planowane przez Spółkę prace, w tym wymiana: jednego słupa, przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej i izolatorów na działce nr [...] będą remontem, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Art. 124b ust. 1 ugn może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami ... wymienionych w przepisie... przewodów i urządzeń; b. właściciel ... nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] została spełniona. W piśmie z 13 października 2016 r. pełnomocnik inwestora wniósł, na podstawie art. 124b ugn [wskazując błędny tekst jednolity Dz. U. z "2004 r. nr 261, poz. 2603" ze zm. zamiast prawidłowo "2015 r. poz. 1774" ze zm.], o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości nr [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...] wskazując, że remont linii polegał będzie na "wymianie przewodów, słupa oraz wymianie izolatorów" (wyjaśniając jednocześnie, że prace [na owej linii] "polegać będą na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów"); trasa remontowanej linii pozostanie bez zmian. Pełnomocnik inwestora wskazał, że "Stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych na chwilę obecną wymaga dokonania niezbędnych prac eksploatacyjnych i remontowych z uwagi na niebezpieczeństwo odcięcia zasilania miasta, czyli zasilanych z tej linii odbiorców zarówno indywidualnych jak i instytucjonalnych". Z Wytycznych wynika, że linię napowietrzną SN-15 kV GPZ [...] wybudowano i oddano do eksploatacji w latach 70-tych [XX w.] (od tego czasu nie było wykonywanych żadnych kapitalnych remontów; ponieważ zły stan techniczny słupów i przewodów nie gwarantuje wysokiej niezawodności pracy linii, kwalifikuje się ona do kapitalnego remontu). Spółka oświadczyła, że "remont nie zmienia parametrów technicznych linii napowietrznej SN". Do wniosku załączono "mapę ewidencyjną z naniesionym przebiegiem inwestycji". W piśmie z 19 stycznia 2017 r. Spółka wskazała na zły stan techniczny linii napowietrznej SN. Pozostaje zatem problem zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii). Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na części działki nr [...] mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ugn. Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 ugn czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 pb. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13). W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. I OSK 604/14, cbosa). Nie ulega wątpliwości, że pogląd, że "Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych, czy zastąpienia prostych drewnianych słupów konstrukcjami wsporczymi, których wielkość zależy od napięcia znamionowego projektowanej linii. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę a nie remont" (uzasadnienie wyroku II SA/Bd 1319/15), w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest poglądem nietrafnym. Wielkość słupów nie zależy od napięcia znamionowego linii elektroenergetycznej (przedmiotowa linia średniego napięcia, zarówno obecnie, jak i po remoncie, ma i będzie miała napięcie znamionowe 15 kV - dominujące w polskich realiach wśród sieci średniego napięcia). Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 983/17, cbosa). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna [zmiana], będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27.2.2019 r. I OSK 1006/17, Lex 2636796). Sąd I instancji błędnie aprobował pogląd Wojewody, że "de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego" (s. 7 ostatni akapit uzasadnienia wyroku II SA/Bd 687/17). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 ugn). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN 15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek. Z akt sprawy wynika, że planowane prace mają polegać na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Wymienione na nowe będą słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 sztuki w ramach linii głównej oraz 234 w ramach odgałęzień). Wymianie będą też podlegać przewody z typu AFL 25 mm2 i AFL 50 mm2 na AFL 70 mm2 na linii głównej oraz na odgałęzieniach wymiana przewodów AFL 25 mm2 na 35 mm2 i 50 mm2 (Wytyczne). Dotychczasowe drewniane słupy zostaną wymienione na betonowe (pismo z 19 stycznia 2017 r.). Nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Słupy zostaną postawione w tych samych miejscach i będą miały te same parametry użytkowe. Wszystkie planowane roboty na działce nr [...] będą trwały dwa dni robocze. Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN 15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by działce nr [...] istniała stacja transformatorowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Wojewoda, w przeciwieństwie do Starosty, uwzględnił w swojej decyzji Wytyczne (wezwanie z 5 stycznia 2017 r.). Wyciągnął z nich jednak błędne wnioski. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 [i] 3 kpa zasługiwał na uwzględnienie. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9.5.2017 r. I OSK 946/15). Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3). Sama wymiana przewodów linii i słupów nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. Sąd I instancji nietrafnie pominął niedostrzeżenie przez organy obu instancji zagadnień polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności. Trafnie skarżąca we wniosku wskazała, że inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych, takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu, niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi. Normodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania elektroenergetycznego (w dacie wydania obu decyzji - Dz. U. nr 93 poz. 623, zm. Dz. U. z 2008 r. nr 30 poz. 178 i nr 162 poz. 1005), nałożył na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nie znanych prawu w latach siedemdziesiątych XX w. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego:... 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw; 5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców". Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że planowane roboty mają służyć polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniu awaryjności, poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci, nie zaś zmianie parametrów technicznych linii. Temu celowi służy w szczególności zmiana przewodów. Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Bd 687/17 w całości i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do prawidłowego stosowania art. 124b ust. 1 ugn. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r., mimo że Starosta nieprawidłowo dokonał wykładni art. 124b ust.1 ugn w zw. z art. 3 pkt pkt 3a i 8 pb i nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 6 pb. Wadliwie Starosta nie przeprowadził dowodu z Wytycznych. Słusznie skarżąca kasacyjnie podnosi, że organy rozpoznające sprawę mogą samodzielnie oceniać wartość każdego dowodu zebranego w sprawie i uznać określone fakty za udowodnione, zwłaszcza jeśli brak dowodów przeciwnych. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej nowymi przewodami (także izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowych fundamentach (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowych izolatorach, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku z 13 października 2016 r., pismo z 19 stycznia 2017 r. i treść Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV. Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN 15 kV będzie z korzyścią również dla aktualnej właścicielki nieruchomości, która także korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr [...] w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (jedyny słup nie zmieni swego miejsca posadowienia, nie zmieni się liczba słupów); nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN 15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez spółkę. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24.1.2020 r. I OSK 1603/18; 13.3.2020 r.: I OSK 2196/18; I OSK 2202/18; I OSK 2195/18; I OSK 2198/18; I OSK 2197/18; I OSK 2201/18; I OSK 2199/18; I OSK 2200/18. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 2783/18. Wobec powyższego należało uchylić w całości zaskarżony wyrok; uchylić w całości zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a i 8 pb oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa). O uchyleniu decyzji I instancji orzeczono na podstawie art. 135 ppsa. Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.