I OSK 1961/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1017/17 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. po rozpoznaniu skargi S. S.na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej jako "u.k.a.s.", pismem z dnia [...] maja 2017 r. zaproponował S. S. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K.: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy - podkomisarz, 3) stanowisko służbowe - starszy specjalista Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk specjalistycznych, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizował zadania: [...] Urząd Celno-Skarbowy w K., 5) komórka organizacyjna: Szósty Referat Realizacji (B.), 6) miejsce pełnienia służby: B., ul. [...], 7) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,017 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. W dniu [...] maja 2017 r. S. S. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji służby. Następnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym nie zgodził się z obniżeniem zajmowanego dotychczas stanowiska oraz wysokością proponowanego uposażenia zasadniczego, tj. jego obniżenie. Podkreślił, że inni funkcjonariusze pełniący służbę w różnych komórkach Izby Administracji Skarbowej w K. mają uposażenie przeliczone w taki sposób, że nie zostało im ono obniżone. Wniósł o złożenie propozycji służby zawierającej propozycję stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego takiego jakie miał uprzednio. Skarżący stwierdził, że otrzymana przez niego propozycja służby nie może pogarszać jego sytuacji w stosunku do tej jaką miał w Służbie Celnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy propozycję określającą warunki służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zastosowane regulacje prawne, w tym art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Odnosząc się do kwestii wysokości uposażenia zaproponowanego w złożonej propozycji służby w kategorii stanowisk specjalistycznych, wyjaśnił, iż zostało ono ustalone w oparciu o następujące zasady: 1) uposażenie brutto zostało przeliczone z zastosowaniem mnożnika 2,017, 2) uwzględniono dodatek z tytułu wysługi lat – 23,5 % (według stanu na dzień [...] czerwca 2017r.). 3) uwzględniono dodatek za stopień służbowy - 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; 4) ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych w komórce realizującej zadania kontrolne przyznano dodatek kontrolerski, przyznany na podstawie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia z 26 kwietnia 2017 r. Wskazał, że zgodnie z art. 224 ustawy wprowadzającej. uposażenie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, tym samym wysokość uposażenia funkcjonariusza nie może być oceniana jedynie przez porównanie mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia uposażenia zasadniczego. Ostatnim etapem procesu ustalania uposażeń, zastosowanych w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy było badanie, czy wyliczone uposażenie przekraczało kwotę 6 000 zł, w takiej sytuacji przyjęto, iż proponowane uposażenie będzie wynosiło 6 000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty. Organ stwierdził, że wysokość uposażenia funkcjonariusza nie może być oceniana jedynie przez porównanie mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia uposażenia zasadniczego, co wynika z art. 224 u.k.a.s. Powyższe zasady zostały przyjęte w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy, a ewentualne różnice wynikały z obiektywnych przesłanek. Odnosząc się do kwestii niższego stanowiska niż zajmowane przed propozycją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował, że zadania realizowane w komórkach realizacji są przypisywane do stanowisk z grupy stanowisk specjalistycznych. Stanowiska w grupie stanowisk eksperckich zaproponowano tym funkcjonariuszom, którzy w ramach komórek realizacji wykonują inne, bardziej złożone zadania. Przy ustalaniu struktury stanowisk, które zostaną zaproponowane wszystkim funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach realizacji, brano pod uwagę przede wszystkim realizowane zadania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że przywołany przez skarżącego art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), dalej jako "ustawa o KAS", oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U poz. 444) nie znajdują zastosowania w procesie przedkładania propozycji, bowiem proces ten został w całości uregulowany w u.k.a.s. Ustawa wprowadzająca nie zawiera w swej treści zapisu, że funkcjonariuszowi, który otrzyma propozycje pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stanowisko równorzędne do dotychczasowego. Podniósł, że złożona skarżącemu pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby jest zgodna z obowiązującym prawem a podniesione argumenty nie mogą skutecznie wpłynąć na zmianę złożonej propozycji służby. S. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 3 u.k.a.s., które doprowadziło do przedstawienia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej z obniżeniem zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego oraz wysokością zaproponowanego mu uposażenia zasadniczego tj. nieuwzględnienie posiadanych kwalifikacji a w szczególności przebiegu dotychczasowej służby: oparcie materialnej podstawy decyzji ustalającej warunki pełnienia służby na przepisach art. 192 ust. 1 i art. 240 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, rozporządzeniu ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, które w swej treści nie zawierają żadnych przepisów, na podstawie których można obniżyć zajmowane dotychczas stanowisko służbowe a co za tym idzie obniżyć uposażenie zasadnicze, rażące naruszenie art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w ściśle określonych przypadkach, poprzez ich niezastosowanie w procesie przedkładania propozycji; ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego wg. zasady, iż proponowane uposażenie zasadnicze będzie wynosiło 6000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty, które nie znajduje umocowania w żadnym przepisie prawa na podstawie którego złożono skarżącemu decyzję ustalającą warunki pełnienia służby; obniżenie zajmowanego dotychczas stanowiska eksperta służby celnej do starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej bez przeprowadzonego wartościowania stanowisk tj. z naruszeniem art. 191 ust. 1 ustawy o KAS, a także naruszenie prawa procesowego, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rażącą obrazę przepisów prawa Unii Europejskiej tj. prawa do dobrej administracji wynikającej z art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 a i c Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i pominięcie zapisanych w traktatach unijnych ogólnych zasad prawa wspólnotowego, takich jak: zasada pewności prawa oraz zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jak również zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, obowiązku uzasadniania aktów oraz przejrzystości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję powołał przepis art. 165 ust. 7 u.k.a.s i wskazał, że nie może budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Podniósł, że w niniejszej sprawie, elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są warunki na jakich pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji elementy te winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariuszy objęty jest dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Wskazał, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia także w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zauważył, że w art. 165 ust. 7 u.k.a.s. przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Jednakże w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro złożona skarżącemu pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 u.k.a.s., to podlega sądowej kontroli zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, tj. K.p.a. Podniósł przy tym, że choć reforma administracji skarbowej spowodowała konieczność ukształtowania na nowo struktury organizacyjnej (nowo powstałych jednostek organizacyjnych), a w konsekwencji dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań, to jednak te konieczne i dostosowawcze działania upoważnionych organów nie są dowolne, gdyż wynikają one z przepisów u.k.a.s., w tym art. 165 ust. 7. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej, której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 u.k.a.s., wymaga wykazania, że organ działał wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Sąd Wojewódzki powołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12 (opubl. OTK-A 2014/1/4, System Informacji Prawnej LEX nr 1418831), wedle którego przepis art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby publicznej. Powyższe niewątpliwie dotyczy też zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (opubl. OTK-A 2004/4/30, LEX nr 107448), w którym akcentuje się, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ponieważ w art. 165 ust. 7 u.k.a.s. zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby. Powołując art. 107 § 3 K.p.a. wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z K.p.a., gdyż organ wskazał jedynie na art. 165 ust. 7 u.k.a.s., wskazał na zasadę proponowania stanowiska młodszego eksperta Służby Celno- Skarbowej wszystkim kierownikom referatów oraz wyjaśnił kwestię wysokości uposażenia. Z kolei decyzja wydana w pierwszej instancji nie posiada żadnego uzasadnienia, a tylko zawiera propozycję nowych warunków dalszej służby oraz pouczenie o środku odwoławczym. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w treści uzasadnienia decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 u.k.a.s., organ winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 tej ustawy, które zostały określone w sposób wyczerpujący. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w twierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymogom prawa albowiem nie zawiera wyczerpującego umotywowania a organ uzasadniając złożoną propozycję służby sięgnął po pozaustawowe okoliczności; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w twierdzeniu, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona; - art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu oraz przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgromadzonego materiału; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 u.k.a.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu nie wykazania przez organ działania na podstawie i w graniach prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 4 i 6 u.k.a.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedłożona skarżącemu propozycja określająca warunki pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną, do której zastosowanie znajdą art. 107 § 3 K.p.a., a postępowanie poprzedzające jej wydanie powinno być prowadzone przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż do decyzji określającej warunki służby nie stosuje się regulacji określonej w art. 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Po pierwsze dlatego, że w myśl art. 169 ust 4 u.k.a.s., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Po drugie, zgodnie z art. 169 ust. 6 u.k.a.s. do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjęta w art. 169 ust. 6 u.k.a.s. konstrukcja odesłania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. W tej sytuacji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. nie może dowolnie wybierać, które przepisy K.p.a. będą stosowane, a które będą pomijane. Zatem uzasadnienie decyzji ustalającej warunki pełnienia służby musi spełniać warunki wskazane w art. 107 § 3 K.p.a. Oczywiście wydając decyzję zawierającą propozycję służby należy uwzględnić okoliczność, że kierunek i zakres postępowania dowodowego w takich sprawach będzie wyznaczała treść normy prawa materialnego wynikająca z art. 165 ust. 7 u.k.a.s. W niniejszej sprawie w istocie materiałem dowodowym będą akta osobowe funkcjonariusza, z których będą wynikać posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z jednej przyczyny, a mianowicie ocenił, iż organ nie uzasadnił decyzji przedstawiającej nowe warunki służby w sposób konkretny i zindywidualizowany. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienia niedające możliwości pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Brak należytego uzasadnienia uniemożliwia nie tylko skarżącemu ale także sądowi podczas kontroli zaskarżonej decyzji z zapoznaniem się, czy i w jaki sposób organ zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 u.k.a.s. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7u.k.a.s., bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, składane funkcjonariuszom w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, mogły określać jej warunki, w tym stanowisko i uposażenie w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas. W przypadku jednak zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Rzeczywiście z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost nie wynika uprawnienie funkcjonariusza do zachowania dotychczasowych warunków służby. W tym miejscu należy jednak zadać sobie pytanie, czy brak takiego uprawnienia daje organowi prawo do zupełnie dowolnego kształtowania sytuacji funkcjonariusza. Czy godzi się z zasadami sprawiedliwości społecznej pozbawienie funkcjonariusza posiadanych uprawnień bez wykazania szczegółowo powodów takiego stanu rzeczy. Ponadto w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. Reorganizacja służby nie może stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza. Jest też wątpliwe czy przyjęcie zasady, że proponowane uposażenie zasadnicze będzie wynosiło 6000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty indywidualizuje w tym zakresie propozycję organu stosownie do "kwalifikacji i przebiegu służby" funkcjonariusza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie dotychczasowe uposażenie funkcjonariusza bardziej obiektywnie odzwierciedla przesłankę "kwalifikacji i przebiegu służby", a nie uśrednienie go do poziomu uposażeń innych funkcjonariuszy. Wszak zarówno ich doświadczenie, kwalifikacje czy przebieg dotychczasowej służby nie są takie same. Należy wskazać, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji był art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami K.p.a. Rozstrzygnięcie powyższe nie było wynikiem wykładni art. 165 ust. 7 u.k.a.s. Ta, na co wskazuje uzasadnienie wyroku nie była dokonana, gdyż przyczyną uwzględnienia skargi były wyłącznie względy procesowe (brak należytego uzasadnienia decyzji), a nie materialne. Sąd w żaden sposób nie przesądził, że skarżący powinien otrzymać dotychczasowe stanowisko i uposażenie w dotychczasowej wysokości, ani że nie można mu było obniżyć stanowiska i wynagrodzenia, stwierdził jedynie że w takim przypadku decyzja powinna zostać uzasadniona w sposób umożliwiający kontrolę jej prawidłowości. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie przesądził o sposobie załatwienia sprawy. Pogląd wyrażony przez Sąd nie stanowi oceny prawnej o jakiej mowa w art. 153 P.p.s.a. Dlatego materialne zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w ogóle uzasadnienia, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie odwołuje się jedynie do reorganizacji służby. Tymczasem w przypadku gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia funkcjonariusza Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 u.k.a.s. bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie nie odpowiada też na pytanie dlaczego uposażenie zasadnicze skarżącego ustalono według mnożnika kwoty bazowej 2,017, w sytuacji gdy zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) dla stanowiska starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w przedziale 1,707 – 2,134, a zwłaszcza gdy dotychczasowe wynagrodzenie skarżącego było wyższe. Tym samym zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 11, 77 § 1, 80 K.p.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 107 § 3 K.p.a. okazały się nieskuteczne. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje w jaki sposób organ powinien sporządzić uzasadnienie decyzji. Sąd podkreślił, że uzasadnienie powinno stanowić wynik analizy ustawowych kryteriów w odniesieniu do osoby skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wytyczne, którymi organ powinien się kierować sporządzając uzasadnienie decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.