II SAB/Rz 200/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 125 zł /słownie: sto dwadzieścia pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 200/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub strona skarżąca) jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik Spółki wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej "jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy?". We wniosku wskazano, że przesłanie odpowiedzi ma nastąpić na wskazany adres e-mail. W dniu 30 listopada 2017 r. (data wpływu do organu) działający za Spółkę radca prawny złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, domagając się: 1. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017 r. i ujawnienie informacji wskazanych we wniosku, 2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że do dnia wniesienia skargi organ w żaden sposób nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, który został przesłany na oficjalny adres mailowy urzędu gminy, a żądaną informację niewątpliwie organ posiada, gdyż dotyczy ona programów i aplikacji komputerowych którymi dysponuje Gmina. Podkreślono, że informacja o majątku Gminy, którym są posiadane przez nią programy i aplikacje komputerowe, jest bez wątpienia informacją publiczną, którą Burmistrz zobowiązany jest udzielić. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wyjaśnił, że odpowiedzi na wniosek udzielono w formie elektronicznej [...] listopada 2017 r., mimo że jego zdaniem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Tym samym nie dopuścił się bezczynności, ponieważ nie jest obowiązany do udostępnienia danych, które nie mają takiego charakteru. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wniosek skarżącego nie dotyczy bezpośrednio "realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych" czy gospodarowania majątkiem publicznym, lecz środków technicznych jakimi posługują się urzędnicy i tym samym nie stanowi informacji publicznej. Z "ostrożności procesowej" udzielono jednak odpowiedzi [...] listopada 2017 r. Okoliczność że skarżący [...] grudnia 2017 r. ponownie zwrócił się w formie elektronicznej o udzielenie informacji na którą otrzymał już odpowiedź czyni jego intencję jednoznaczną, tj. że nie chodzi mu o informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy [...] polegająca na nieudzieleniu skarżącej Spółce informacji publicznej w zakresie posiadanych przez Gminę programów komputerowych i aplikacji używanych do pracy przez jej pracowników. Wstępnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, a takim jest Wójt Gminy [...]. Mimo jego twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, iż wnioskowana informacja jako nie dotycząca bezpośrednio realizacji zadań publicznych czy gospodarowania majątkiem publicznym nie ma charakteru informacji publicznej, Sąd podziela odmienne stanowisko zaprezentowane przez skarżącą Spółkę. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 tej ustawy, wymieniając rodzaje spraw jakich może ona dotyczyć, obejmując m.in. informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5 c). Przyjmując kwalifikację organu, ani ten przepis, ani żaden inny u.d.i.p. nie daje podstaw do uznania danej informacji za publiczną na tej podstawie, czy odnosi się ona wprost do zadań publicznych i majątku publicznego, czy też jest z nimi związana jedynie pośrednio, nawiązując do środków umożliwiających realizację tych zadań i gospodarowanie majątkiem publicznym. Ponieważ wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 nie ma charakteru wyczerpującego (świadczy o tym zwrot "w szczególności"), należy przyjąć możliwe szerokie rozumienie informacji o majątku publicznym, jako przesądzające o publicznym charakterze związanej z nim informacji. Tym samym żądana informacja taką stanowi, gdyż dotyczy danych o programach komputerowych i aplikacjach bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem i wykonywaniem przy ich pomocy przez pracowników Urzędu Gminy [...] zadań publicznych tej Gminy, w tym wydatkowania środków finansowych związanych z obsługą tego Urzędu. Nie bez znaczenia pozostaje, że również one są finansowane ze środków publicznych. Taka interpretacja znajduje m.in. potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. II SAB/Wa 622/13 (LEX nr 1435534), zgodnie z którym informacja o "sprzęcie" i "programie", przy użyciu których dokonano utrwalenia dźwięku z sesji rady gminy jest w istocie informacją o wyposażeniu technicznym, a więc o majątku, jakim dysponuje jednostka samorządu terytorialnego i również z tego względu stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] był zobowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter posiadały informacje żądane przez Spółkę. Ubocznie podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (nie mają więc one zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Uznając zatem w rozpoznawanej sprawie dopuszczalność skargi i skuteczność jej wniesienia należy wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W myśl u.d.i.p., sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej są: udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia, wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Zaznaczenia wymaga przy tym, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie podmiot będący w jej posiadaniu. Jeśli wnioskowanych informacji organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza więc niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy – adekwatnych do sytuacji czynności. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] będąc dysponentem żądanej informacji publicznej, w ustawowym terminie który upływał 17 października 2017 r. informacji tej nie udzielił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozpatrzeniu wniosku (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Uczynił to drogą elektroniczną (e-mail) dopiero [...] listopada 2017 r., po otrzymaniu w tym dniu złożonej za jego pośrednictwem przez Spółkę skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że udzielona przez niego informacja wskazywała ogólnie rodzaj programów i aplikacji posiadanych przez Urząd, tj. programy biurowe, do obsługi podatków i opłat, kadrowo – płacowe, do obsługi kasy, finansowo – księgowe, do obsługi rejestrów mieszkańców i spisu wyborców, do ewidencji mostów, ulic i dróg, do obsługi rejestru gruntów i budynków oraz do administracji systemami informatycznymi w Urzędzie Gminy; na skutek ponowienia przez Spółkę w dniu [...] grudnia 2017 r. wniosku z dnia [...] października 2017 r., w udzielonej [...] grudnia 2017 r. odpowiedzi organ w odniesieniu do każdego rodzaju programów wskazał ich producenta (tą samą datą oznaczona jest odpowiedź na skargę). W opisanej sytuacji, zaistniałej po 17 października 2017 r. bezczynności Wójta nie wyłącza zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że brak udostępnienia żądanych danych spowodowany był uznaniem, że nie mają one charakteru informacji publicznej. W tej sytuacji bowiem, stosownie do powyższego, w terminie do udzielenia informacji na organie ciążył obowiązek poinformowania o tym wnioskodawcy, niemniej działań z tym związanych nie potwierdza analiza akt sprawy. Jako niekonsekwentne należy ocenić w związku z tym stanowisko Wójta, który niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność - motywując to "ostrożnością procesową" – udziela tej informacji (odrębną kwestią pozostaje, czy treść tej informacji była adekwatna do wniosku, co skutkowało jego ponowieniem przez Spółkę i udzieleniem informacji uzupełniającej). W tej mierze Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. I OSK 1237/15 (LEX nr 2230567) o braku akceptacji dla sytuacji, gdy podmiot określony w art. 4 u.d.i.p., po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy. Nawet jeśli taki podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej, wówczas powinien poinformować o tym wnioskodawcę - choćby w najprostszy sposób - uwalniając się tym samym od zarzutu bezczynności. Niedopuszczalne jest zaś jedynie pozostawienie wniosku w aktach bez rozpoznania bądź przekazanie go do rozpoznania innemu podmiotowi bez zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Ponieważ jednak udzielenie żądanej informacji ostatecznie zostało przez Wójta przyznane w odpowiedzi na skargę oraz znalazło potwierdzenie w załączonych wydrukach wiadomości przesłanych na adres e-mail Spółki [...] listopada i [...] grudnia 2017 r. (okoliczności tej Spółka nie zaprzeczyła po otrzymaniu [...] stycznia 2018 r. przesłanej jej przez Sąd odpowiedzi na skargę), należało uznać, że w dacie orzekania przez Sąd Wójt nie pozostawał już w stanie bezczynności. W konsekwencji - stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017 r. z uwagi na bezprzedmiotowość orzekania w tym przedmiocie (pkt I wyroku). Nie można bowiem zobowiązać do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro została ona już udzielona, chociażby z przekroczeniem przewidzianego do tego terminu. Udzielenie informacji przed rozpoznaniem przez Sąd skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) postępowanie sądowe także stało się bezprzedmiotowe. Uwzględniając, że sytuacja skutkiem której doszło do zaistnienia bezczynności nie była wynikiem umyślnego działania organu (wynikała z wątpliwości co do kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej) oraz że żądana informacja została na skutek skargi udzielona, Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Sąd w tym względzie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zastrzeżone jest dla najbardziej rażących przypadków długotrwałej i uporczywej bezczynności, z którą opisana wyżej sytuacja się nie identyfikuje. O należnych skarżącej Spółce od organu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. (pkt III wyroku). Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 125 zł składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (25 zł). Zgodnie z treścią art. 206 P.p.s.a., w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje art. 206 P.p.s.a. z urzędu, według oceny okoliczności sprawy. Bezsprzecznie fakt wniesienia skargi skutkował udzieleniem wnioskowanej informacji publicznej, niemniej należy także zauważyć, że jej treść oprócz rozważań nt. istoty informacji publicznej oraz warunków jej udostępniania zasadniczo ograniczała się do przytoczenia opisanych wyżej żądań skarżącego, którym odpowiadało uzasadnienie sprowadzające się do wskazania złożenia w dniu [...] października 2017 r. stosownego wniosku (samego w sobie również bardzo zwięzłego) i braku udzielenia na niego odpowiedzi. To, co Sąd uznał jednak z urzędu za równie istotne, to poczynione na podstawie analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych (OSO i CBOIS) ustalenia, że zarówno do WSA w Rzeszowie jak i do innych wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA w Kielcach i WSA w Warszawie) wpłynęło kilkadziesiąt tożsamych skargi Spółki sporządzonych przez tego samego pełnomocnika, opartych na takich samych okolicznościach i żądaniach, tj. dotyczących bezczynności organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej posiadanych programów komputerowych i aplikacji wykorzystywanych do pracy przez pracowników (w WSA w Rzeszowie oprócz rozpoznawanej, są to sprawy oznaczone sygn. akt II SAB/Rz 184/17, II SAB/Rz 185/17, II SAB/Rz 188/17, II SAB/Rz 189/17, II SAB/Rz 190/17, II SAB/Rz 192/17, II SAB/Rz 193/17, II SAB/Rz 194/17, II SAB/Rz 195/17, II SAB/Rz 196/17, II SAB/Rz 197/17 i II SAB/Rz 202/17). Analiza treści już zapadłych orzeczeń wskazuje na szablonowe, masowe oraz skoncentrowane w czasie działania co do kierowanych wniosków i skarg. Tym samym charakter niniejszej sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzanych skarżącemu od organu kosztów postępowania, w tym przede wszystkim kosztów zastępstwa procesowego, nawet jeżeli pełnomocnik skarżącego wnioskował o ich przyznanie wedle "norm przepisanych", dla których punkt odniesienia stanowi stawka minimalna wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), tj. 480 zł. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika Spółki czynności - względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie - miały typowo powtarzalny charakter. Wysokość żądanych kosztów zastępstwa procesowego i ich nieadekwatność do związanego ze sprawą nakładu pracy niezbędnego do udzielenia żądanych informacji w okolicznościach sprawy nasuwało wręcz wątpliwości, czy celem wniosku jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu, tj. uzyskania dodatkowych dochodów z podlegających zasądzeniu w przypadku bezczynności kosztów. W tym zakresie należy wyraźnie podkreślić, że aspekt finansowy towarzyszący składanym skargom na bezczynność nie może wysuwać się na pierwszy plan względem samego pozyskania dochodzonej informacji publicznej, gdyż nie taki jest cel uregulowań u.d.i.p. Takie działanie pełnomocnika może również nasuwać wątpliwości co do zgodności z zasadami etyki wykonywania zawodu radcy prawnego. Oceniając w związku z tym nakład pracy pełnomocnika związany z prowadzeniem niniejszej sprawy jako minimalny, za uzasadnione uznano zasądzenie kosztów jego wynagrodzenia w adekwatnej do tego wysokości. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.