II SA/Łd 69/18

Dnia 21 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opocznie na uchwałę Rady Gminy Sławno z dnia 2 września 2011 r. Nr IX/64/11 w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sławno" stwierdza nieważność § 13 ust. 7 załącznika do uchwały Nr IX/64/11 Rady Gminy Sławno z dnia 2 września 2011r. "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sławno". LS Rada Gminy Sławno w dniu 2 września 2011 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142., poz. 1591 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn.zm.) – dalej w skrócie "ustawa", podjęła uchwałę Nr IX/64/11 w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sławno". Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Opocznie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zapisu uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. W jej uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w § 13 pkt 7 kwestionowanej uchwały określono warunki przyłączenia do sieci wodociągowej. Z paragrafu tego wynika, iż koszty realizacji budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej/kanalizacyjnej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego/urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W ocenie Prokuratora przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata poprzez wskazanie jego cech jako "osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci", nie wymieniając go z nazwy, zaś dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do pobierania opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacji sanitarnej. Odwołując się w następnej kolejności do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP Prokurator stwierdził, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny, który stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. W dalszej kolejności podkreślił, że według art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada powyższa znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe. Kwestionowana uchwała Rady Gminy Sławno została oparta m.in. na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w omówionym wyżej zakresie. W ocenie Prokuratora powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Natomiast art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Ustalone zakwestionowaną uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Sławno poinformowała, że przygotowała projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Sławno, w której uchyla w § 13 zaskarżony ust. 7. Projekt w/w uchwały został na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 328 z późn.zm.) przekazany do zaopiniowania przez organ regulacyjny. Po uzyskaniu opinii uchwała będzie przedmiotem obrad na sesji Rady Gminy Sławno. Przedmiotowa uchwała niezwłocznie po jej uchwaleniu zostanie doręczona do WSA. Jednocześnie organ wyjaśnił, że na terenie gminy Sławno nie były pobierane opłaty określone w zaskarżonym ust. 7 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano uchwałę nr IX/64/11 Rady Gminy Sławno z dnia 2 września 2011 r. w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sławno", będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Niewątpliwie takie upoważnienie zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. W myśl art. 19 ustawy Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (ust. 2). Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych rozważanym regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać (...) w tym:", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W realiach rozpoznawanej sprawy istotą sporu pomiędzy Prokuratorem a Radą Gminy Sławno jest unormowanie § 13 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Realizację budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej/kanalizacyjnej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego/urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej". Brzmienie cytowanego wyżej przepisu § 13 ust. 7 załącznika do kontrolowanej uchwały w prostym zestawieniu z treścią przywołanego art. 19 ust. 1 i 2 ustawy prowadzi do dość jednoznacznej i oczywistej konkluzji, iż wykracza ono poza zakres delegacji ustawowej, w szczególności zaś kwestie te nie mieszczą się w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, ani też w zakresie warunków przyłączenia do sieci według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jak trafnie stwierdził Prokurator także w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 i art. 42 u.s.g. brak jest normy delegacyjnej dla Rady Gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w rozważanym zakresie. Tym samym skarga Prokuratora jest niewątpliwie uzasadniona. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na dyspozycję art. 84 Konstytucji RP w świetle którego, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony na obywateli wyłącznie w drodze przepisów rangi ustawowej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (vide np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 932/12 – Lex nr 1316757, Krakowie z dnia: 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 863/12 – Lex nr 1234341, Łodzi z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 975/17 – Lex nr 2433841 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06 – Lex nr 437507, 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06 – Lex nr 327767, 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 673/11 – Lex nr 922354). Zatem, w każdym przypadku nałożenia przez gminę obowiązków finansowych na jej mieszkańców, gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swoje źródło w przepisie rangi ustawowej. Brak takiego upoważnienia, tak jak to bez wątpienia miało miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności § 13 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały. Odnosząc się na zakończenie rozważań do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii ewentualnej zmiany uchwały w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sławno" wyjaśnić należy, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Warto przy tym zauważyć, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są bowiem dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dc