II SA/Go 59/18

Dnia 23 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2017 r., nr XLIII/255/2017 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. A.S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2017 r., nr XLIII/255/2017 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy, wnosząc o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, uznanie bezczynności Wójta w przedmiotowej sprawie, a także ustalenie i ukaranie osób winnych i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie skarżącej powyższa uchwała, uznająca skargę na działania Wójta za bezzasadną, narusza: art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, § 79 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz podważa zaufanie obywatela do praworządności organów państwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca tłumaczy, iż w dniu 3 lipca 2017 r. złożyła wniosek o uwzględnienie zjazdów i dojść do działek [...], których jest właścicielką. Przedmiotowe istniejące zjazdy nie zostały uwzględnione w fazie projektowania, a w szczególności w ramach postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę nie uwzględniono interesu pranego skarżącej. Aktualnie, podczas prowadzenia robót drogowych, stwierdzono różnicę poziomu między wjazdem na posesję a zaprojektowanym krawężnikiem na wysokości wjazdu, która wynosi ok 55 cm. Długość podjazdu w tym miejscu to 3,15 m, w związku z tym spadek wjazdu wynosi ok. 17%, co jest niezgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej wjazd na posesję i dostęp do drogi publicznej. W tej sytuacji brak działań ze strony Wójta Gminy (jako inwestora), mających na celu usunięcie nieprawidłowości i błędów w zatwierdzonym projekcie, na podstawie którego udzielono pozwolenia [...], narusza interes prawny skarżącej, jako strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy z dnia 30 listopada 2017 r., nr XLIII/255/2017 podjęta na podstawie art. 220 pkt 3 , art. 237 § 3 i art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.), która zawiera stanowisko Rady w sprawie skargi A.S. na działalność Wójta Gminy. Skarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji W doktrynie prawa i judykaturze uznaje się, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w całości w Dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w k.p.a., jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Uproszczenie postępowania wynika natomiast z braku stron oraz mniej sformalizowanego toku postępowania, a także z zastąpienia rozstrzygnięć zawiadomieniami, wreszcie z wyłączenia możliwości kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że z uwagi tylko na okoliczność, iż postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w k.p.a., dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot, nie może być utożsamiane z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej w jego indywidualnej sprawie administracyjnej poprzez wydanie aktu władczego. Powszechne jest stanowisko, wedle którego sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem są akty zapadające w tym trybie. Najczęściej tym przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażające niezadowolenie z jego pracy, wytykające zaniechania i inne nieprawidłowości. Tak więc skargi tzw. powszechne wymienione w art. 227 k.p.a., wniesione na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" są wyłączone z jego kognicji. Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w Dziale VIII l.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1072, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; postanowienia NSA: z 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14, z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17). Fakt, że skarga na działalność Wójta Gminy została rozpatrzona przez radę gminy w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875). Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania ( por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17). Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.