III SA/Po 945/17

Dnia 27 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia oraz wydania dokumentów z akt sprawy dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej “K.p.a.", utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. o odmowie wydania E. S. kopii dokumentacji z akt sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano, co następuje. Strona 21 sierpnia 2017 r. wniosła o: 1. sporządzenie tabelarycznego zestawienia wydanych wobec niej decyzji w sprawie płatności, 2. wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Organ odwoławczy podniósł, że przepisy K.p.a. przewidują dwa odrębne uprawnienia w zakresie szeroko rozumianego zapoznania się z aktami sprawy. Po pierwsze, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje jej także po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 K.p.a.). Po drugie, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 K.p.a.). Pierwsze z uprawnień polega na prawie strony do samodzielnego wykonania kopii lub odpisów z akt sprawy, nie łącząc się ze spełnieniem dodatkowych przesłanek, drugie zaś - na możliwości strony do żądania uwierzytelnienia przez organ odpisów (samodzielnie wykonanych przez stronę bądź przez organ), gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony, przy czym musi ona go wykazać. Pojęcie ważnego interesu strony nie zostało w przepisach K.p.a. zdefiniowane. Rozpatrując zgłoszone na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. żądanie organ dokonuje więc oceny, czy w danej sprawie, ze względu na okoliczności postępowania lub potrzeby strony ważny interes strony zaistniał. Organ może zatem odmówić uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub odmówić wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów ze względu na brak ważnego interesu strony. Strona na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. zażądała wydania uwierzytelnionych odpisów wszystkich wydanych decyzji w sprawie płatności wraz z potwierdzeniami odbioru, złożonego przez stronę odwołania wraz z kopertą oraz postanowienia w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania. Uwzględnienie takiego wniosku - w świetle art. 73 § 2 K.p.a. - wymagało więc stwierdzenia przez organ istnienia ważnego interesu strony. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów ważnego interesu strony nie można uzasadniać tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt (dla potrzeb prowadzonego postępowania lub w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach), lecz należy jeszcze wykazać, że nie ma się możliwości samodzielnego sporządzenia odpisów z akt sprawy. Możliwość ta wynika z art. 73 § 1 i 1a K.p.a. stanowiących, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Strona miała taką możliwość podczas każdej z kilku wizyt w siedzibie organu, a w wniosku nie wskazała, aby doznała przeszkód w realizacji tego uprawnienia. We wniosku strona wskazała jedynie, że uwierzytelnione odpisy dokumentów są jej niezbędne do zwrócenia się do prokuratury o włączenie się do sprawy. Tym samym nie wykazano istnienia ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 73 § 2 K.p.a., co uzasadniało odmowę wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy. Utrwalone jest stanowisko, że potrzeba załączenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów jako dowodów w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym albo w prokuraturze także nie wykazuje istnienia ważnego interesu strony. Sąd powszechny czy prokurator mogą bowiem zażądać od organu określonych odpisów dokumentów, na które wskaże strona. Sama strona może też przeglądać akta sprawy i sporządzać z nich notatki i odpisy mogące stanowić dowód w innym postępowaniu bądź służyć jako podstawa wniosku dowodowego. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić uprawnienie strony do żądania uwierzytelnienia odpisów od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to - zakładając jego racjonalność - nie wprowadziłby w treści art. 73 § 2 K.p.a. dodatkowego wymogu, aby strona uzasadniła, iż ma ważny interes w ich uzyskaniu, lecz ograniczyłby brzmienie przepisu do samych uprawnień strony do posiadania tych dokumentów, rezygnując z ograniczeń w możliwości żądania przez stronę uwierzytelniania odpisów). Ponadto, strona żądała dokumentów, które winna mieć w części w posiadaniu (decyzje w sprawie płatności, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania), a niezależnie od tego wszystkie dokumenty strona może osobiście uzyskać w siedzibie organu. Nie ma też podstaw do sporządzenia przez organ tabelarycznego zestawienia dotyczącego przyznanych płatności w latach 2013-2017. Strona zapoznając się z aktami sprawy w trybie art. 73 § 1 K.p.a. mogłaby pozyskać wszystkie żądane informacje oraz dane i takie zestawienie sama sporządzić. W skardze na postanowienie organu odwoławczego zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1. uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a zwłaszcza niepowiadomieniu jej o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego przez organ odwoławczy i uniemożliwieniu w ten sposób wyjaśnienia okoliczności związanych posiadaniem ważnego interesu w uzyskaniu materiałów wskazanych we wniosku; 2. braku należytej staranności przy wyjaśnianiu sprawy i naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 75 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie postanowienia w oparciu o ten przepis i to w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych oraz naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uzasadnienie postanowienia i niezawarcie w jego uzasadnieniu elementów, które obligatoryjnie winny się w nim znaleźć (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa) i bezkrytyczne utrzymanie wadliwej decyzji przez organ drugiej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że: 1. odmowa uwzględnienia wniosku narusza ważny interes strony przez niemożność udziału prokuratora w postępowaniu, a także złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa; 2. organ pierwszej instancji nie poruszył kwestii ważnego interesu strony, a także nie odniósł się do wniosku w zakresie sporządzenia zestawienia tabelarycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W złożonym na rozprawie piśmie datowanym na 27 lutego 2018 r. (k. 27-32) skarżący ponowił argumenty zawarte w skardze, a ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z: - akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn.: - III SA/Po 901/17, III SA/Po 902/17, III SA/Po 903/17 (błędnie powołano sygnatury akt III SAB/Po 901/17, III SAB/Po 902/17 i III SAB/Po 903/17) na okoliczność bezprzedmiotowości bądź co najmniej przedwczesności postępowań administracyjnych w przedmiocie rzekomo bezprawnie przyznanych dopłat, gdyż decyzje wymiarowe dotyczące dopłat za rok 2014 nie są prawomocne (postępowanie w tych sprawach nadal toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu), - III SAB/Po 29/15 i III SAB/Po 30/15 na okoliczność, że: - odwołania składane przez stronę dotyczyły wszystkich trzech decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji i były złożone w terminie, a nie - jak twierdzi organ - że dotyczyły tylko jednej decyzji i to doręczonej najwcześniej, a poza tym zaskarżonej po upływie terminu, - wyrok w sprawie o sygn. III SAB/Po 30/15 wydano 28 kwietnia 2016 r. i uprawomocnił się 31 maja 2016 r., zaś postępowanie w sprawie o sygn. III SAB/Po 29/15 umorzono 16 lutego 2016 r., - podstawą tych orzeczeń było wznowienie postępowania dowodowego przez organ i wskutek wznowienia skargi te stały się bezprzedmiotowe, a w tej sytuacji wnioski o wznowienie postępowań w sprawach o dopłaty do programu rolno środowiskowego i dopłat bezpośrednich składano w terminie, gdyż pierwotne postępowania nie były prawomocne na 23 grudnia 2015 r., czyli na dzień złożenia przez stronę formalnego wniosku o wznowienie postępowań, - z odwołania, w którym strona zaskarżyła wszystkie będące przedmiotem postępowania decyzje organu pierwszej instancji, na okoliczność ich treści i zakresu zaskarżania, nieprawidłowego ich odczytania i zakwalifikowania przez organ jako odwołania tylko od jednej decyzji i ustalenia w ten sposób, że dwie pozostałe decyzje - również zaskarżone przez stronę - nigdy się nie uprawomocniły, bo organ do dnia dzisiejszego nie rozpoznał w całości odwołania, - ze skargi na bezczynność organu zawartej w aktach o sygn. III SAB/Po 30/15 oraz III SAB/Po 29/15 na okoliczność, że strona domagała się rozpoznania odwołań od wszystkich zaskarżonych decyzji, a nie tylko, że odwołanie datowane na 6 czerwca 2015 r. dotyczyło tylko jednej decyzji, - z własnoręcznie sporządzonego przez stronę pisma oraz załączonych do tego niego dokumentów na okoliczność, że dochowała ona terminów ustawowych, a organ, który wznowił postępowanie nie znał treści dokumentów i nie dokonał ich analizy, a wydając zaskarżone decyzje pominął fakt, że wcześniej sam uznał, że wyniki kontroli na miejscu nie mogą być podstawą do pomniejszenia dopłat, - z notatki służbowej z 15 stycznia 2016 r., z której wynika, że organ pierwszej instancji zdecydował, że wyniki kontroli były krzywdzące dla strony i że uznano wyniki kontroli geodety dostarczone przez skarżącego oraz załączone opinie na temat ochrony roślin występujących na terenie gospodarstwa, - z przesłuchania skarżącego w charakterze strony bądź świadka na okoliczności dotyczące rzekomej kontroli na miejscu, jej przebiegu, sposobu dokumentowania ustaleń przez kontrolujących, uwag zgłaszanych kontrolującym przez stronę, słów wypowiadanych przez kontrolujących, że przyjechali po to, aby skończyć z płaceniem dotacji przez agencję dla nieuczciwych rolników, zaskarżania wszystkich niekorzystnych dla niego decyzji, a nie tylko jednej z nich, składania szeregu pism merytorycznych i braku na nie odpowiedzi innych niż szablonowe, że pisma strony nic nowego nie wnoszą do sprawy, wznowienia postępowania administracyjnego, przesłuchań i ustaleń udokumentowanych notatką oraz odmiennym podejściem do sprawy wyrażanym w treści orzeczeń administracyjnych, a ponadto na okoliczność błędnego ustalania terminów rzekomego uprawomocnienia się pierwotnych decyzji w sprawach będących przedmiotem postępowań, - z zeznań [...] - byłego Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. - na okoliczność uznania przez niego kontroli na miejscu jako nierzetelnej i stwierdzenia, że rzekome jej wyniki nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe zawarte w powyższym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela argumenty organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W związku z ich omówieniem powtarzanie ich byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaś podnieść, co następuje. Istotą sprawy jest zbadanie legalności przez orzekające w sprawie organy odmowy uwzględnienia wniosku strony z 21 sierpnia 2017 r. o: 1. sporządzenie tabelarycznego zestawienia wydanych wobec niej decyzji w sprawie płatności, 2. wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. We wniosku tym strona podała, że składa go w związku z postępowaniem nr [...]. Z akt adm. wynika (k. 1-1), że wszczęto je z urzędu w sprawie ustalenia kwot nienależnie przyznanych stronie i pobranych przez nią płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości skutkujących wzruszeniem tej decyzji i podlegających zwrotowi nienależnie pobranych płatności. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje jej także po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 K.p.a.). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 K.p.a.). Organy prawidłowo rozpatrzyły wniosek strony z 21 sierpnia 2017 r. Odnosząc się do pierwszego żądania zawartego w tym wniosku, tj. o sporządzenie tabelarycznego zestawienia wydanych wobec strony decyzji w sprawie płatności należy podnieść, że żaden przepis K.p.a. nie kreuje obowiązku organu do sporządzenia tego rodzaju zestawienia. Przepis art. 73 § 1 K.p.a. kreuje bowiem jedynie prawo strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z kolei art. 73 § 2 K.p.a. stanowi jedynie o uprawnieniu strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Organ nie ma więc obowiązku sporządzania zestawień wydanych wobec strony decyzji, zawierających różne informacje o toczących się wobec niej postępowaniach. Nie jest przy tym zasadny zarzut skargi, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wniosku strony w zakresie sporządzenia zestawienia tabelarycznego. Zarówno bowiem w sentencji wydanej przez niego decyzji, jak i w jej uzasadnieniu jest mowa o sporządzeniu zestawienia. Odnosząc się natomiast do drugiego żądania zawartego w powyższym wniosku, tj. o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, należy wskazać, że przy rozpatrywaniu tego żądania zastosowanie ma art. 73 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W ocenie Sądu zasadnie przyjęto, że ważnego interesu strony nie można uzasadniać tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt dla potrzeb prowadzonego postępowania lub w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach, a także w celu ich załączenia do wniosku do prokuratora o przystąpienie do postępowania czy zgłoszenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Należy bowiem jeszcze wykazać, że nie ma się możliwości samodzielnego sporządzenia odpisów z akt sprawy w trybie art. art. 73 § 1 i 1a K.p.a. stanowiących, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1319/06, II OSK 2063/10 i II OSK 693/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Strona miała taką możliwość, a w wniosku nie wskazała, z jakiego powodu z niej nie skorzystała. Niewystarczające zatem będą ewentualne twierdzenia strony w tym zakresie wyartykułowane już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto, prokurator może zażądać od organu określonych odpisów dokumentów, na które wskaże strona. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić uprawnienie strony do żądania uwierzytelnienia odpisów od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to - zakładając jego racjonalność - nie wprowadziłby w treści art. 73 § 2 K.p.a. dodatkowego wymogu, aby strona uzasadniła, iż ma ważny interes w ich uzyskaniu, lecz ograniczyłby brzmienie przepisu do samych uprawnień strony do posiadania tych dokumentów, rezygnując z ograniczeń w możliwości żądania przez stronę uwierzytelniania odpisów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2063/10 i I OSK 2209/14 - dostępne w CBOSA). Nie są też słuszne zarzuty skargi, polegające na: 1. uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a zwłaszcza niepowiadomieniu jej o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego przez organ odwoławczy i uniemożliwieniu w ten sposób wyjaśnienia okoliczności związanych posiadaniem ważnego interesu w uzyskaniu materiałów wskazanych we wniosku - organ drugiej instancji nie zgromadził bowiem żadnego materiału dowodowego, a w skardze ani w piśmie z 27 lutego 2018 r. strona nie wniosła o przeprowadzenie dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy; wnioski dowodowe zawarte w tym piśmie nie mają związku z przedmiotem postępowania (kwestią zasadności odmowy uwzględnienia wniosku z 21 sierpnia 2017 r. o sporządzenie tabelarycznego zestawienia wydanych wobec niej decyzji w sprawie płatności i wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy), lecz w istocie nawiązują do merytorycznych kwestii będących przedmiotem postępowań w sprawie przyznania płatności, w których skarżący był stroną; 2. braku należytej staranności przy wyjaśnianiu sprawy i naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 75 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie postanowienia w oparciu o ten przepis i to w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych i naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 K.p.a. - w sprawie nie miał bowiem zastosowania art. 75 § 1 i 2 K.p.a. dotyczący dopuszczenia dowodu w postępowaniu administracyjnym, lecz art. 73 § 2 K.p.a. regulujący zasady uwierzytelniania odpisów i wydawania ich stronie; zaskarżone postanowienie zawiera jednocześnie wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Nie ma również racji skarżący, że organ pierwszej instancji nie poruszył kwestii ważnego interesu strony. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.