II OSK 1891/18

Dnia 22 sierpnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1625/17 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z 28 lutego 2018 r., sygnatura akt II SA/Kr 1625/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca z tego powodu, iż jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie gminy ma interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednakże do przyjęcia, iż jest legitymowana do wniesienia skargi na taką uchwałę konieczne jest jeszcze wykazanie, że ten interes prawny zaskarżoną uchwałą został naruszony. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w wyniku błędnego uznania, że nie wykazała skutecznie naruszenia przysługującego jej interesu prawnego i uprawnienia. Skarżąca podniosła, że "(b)yć może w złożonej skardze (...) nie wskazała werbalnie wprost na czym naruszenie to miało polegać, lecz z akt sprawy, treści skargi i załączonych do niej dokumentów jasno wynika na czym owo naruszenie polega". Stwierdziła również, że jakkolwiek "wprost nie wskazała w skardze przeznaczenia (...) działek", których jest właścicielką, a które objęte są studium, to jednak – jak stwierdziła – "przeznaczenie tych działek wynika wprost z zaskarżonej uchwały i pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r." Twierdziła także, że niektóre jej nieruchomości (działki nr [...], [...] oraz [...]) położone są na terenie przeznaczonym w studium pod zieleń nieurządzoną oraz że dla tych działek wydano decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej przeznaczenie tych działek w studium na zieleń nieurządzoną powoduje, że nie uzyska pozwolenia na budowę na nich żadnego budynku. Ponadto, podnosiła, że w związku z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy poniosła koszty oraz że w związku z ustaleniami zaskarżonego studium wartość jej nieruchomości spadła. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania "włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego". W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwiono podstawy. Zasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, przy czym w rozpoznawanej sprawie powołany przepis miał zastosowanie w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). W skardze kasacyjnej trafnie się podnosi, że skarżąca w skardze nie wskazała wprost, na czym naruszenie jej interesu prawnego polegało, ale z akt sprawy, treści skargi i załączonych do niej dokumentów jasno wynika, na czym owo naruszenie polega. Skarżąca w skardze powołała się na to, że jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie miasta i gminy [...]. Jednocześnie twierdziła, że zaskarżone studium "zawiera niesatysfakcjonujące [ją] ustalenia". Już to mogło świadczyć o tym, że naruszenie interesu prawnego skarżącej jest związane z tym, że ustalenia zaskarżonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy negatywnie w odczuciu skarżącej oddziałują na wykonywanie przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Potwierdzenie i uszczegółowienie tej tezy można było znaleźć w dokumentach planistycznych, w szczególności w tej ich części, która dotyczy uwag skarżącej do projektu zaskarżonego studium, z których wynika, że skarżąca domagała się przeznaczenia w studium nieruchomości, których jest właścicielką, w większym zakresie na budownictwo mieszkaniowe oraz że te żądania nie zostały w całości uwzględnione. Rację ma też skarżąca, gdy powołuje się na dołączone do skargi pismo Wojewody [...] z 30 sierpnia 2016 r. Lektura tego pisma pozwalała się wstępnie zorientować, na czym polega istota żądania skarżącej i naruszenie jej interesu prawnego. Wskazano w nim bowiem, jakie uwagi do projektu studium skarżąca zgłaszała i jak one zostały rozpoznane. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę w tej sytuacji było możliwe ustalenie, na czym zdaniem skarżącej polega naruszenie jej interesu prawnego. Co więcej, można było ustalić, że zachodzą okoliczności wskazujące na to, że ten interes prawny został naruszony. NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela to stanowisko orzecznictwa, według którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może naruszyć interes prawny właścicieli nieruchomości położonych w jego granicach oraz że to naruszenie, mimo wewnętrznego charakteru studium, wynika z jego znaczenia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z tego, że wiąże ono organy gminy przy sporządzaniu tych planów. W tym zakresie NSA odwołuje się do postanowienia NSA z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 420/18 i powołanego tam orzecznictwa. W związku z tym w sytuacji, która polega na tym, że w studium ustalono, że określona nieruchomość ma być przeznaczona na taki sposób zagospodarowania, z którym wiąże się większy zakres ograniczeń w wykonywaniu prawa własności niż w przypadku innego przeznaczenia, np. przeznaczenie nieruchomości na zieleń urządzoną zamiast na budownictwo mieszkaniowe, nie sposób przyjąć, że studium nie narusza interesu prawnego właściciela tej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś zaskarżone postanowienie powinno być uchylone, a sprawa ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną przyjętą przez NSA. Ponadto Sąd pierwszej instancji rozważy, jakie znaczenie dla oceny, czy interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą ma to, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] maja 2017 r., zaskarżoną przez skarżącą w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1626/17. W szczególności istotne jest rozstrzygnięcie, czy uchwała z [...] maja 2017 r., mimo że została określona jako zmiana studium w istocie nie uchyla poprzedniego studium. Na takie rozumienie tej uchwały mogłoby wskazywać to, że uchwalono nią nowy jednolity tekst studium. Z drugiej strony istotne są okoliczności, jakie spowodowały uchwalenie uchwały z [...] maja 2017 r., w szczególności to, że została ona podjęta w ramach "procedury naprawczej". W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).