II SA/Kr 1626/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę nr XXXVI/361/2017 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej M. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXVI/361/2017 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały dla terenu działek należących do skarżącej (dz. nr: [...] ,[...] ,[...] itd. Gmina W. ) z uwagi na istotne naruszenie zasad i procedury sporządzania zaskarżonej uchwały, a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z wymogiem art. 53 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone do skarżonego organu w dniu 27.09.2017 r. Rada udzieliła odpowiedzi w formie uchwały XLI/428/2017 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 26 października 2017 r. Została ona dostarczona skarżącej w dniu 3 listopada 2017 r. Opisując swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości w gminie Wolbrom uregulowanych w księgach wieczystych o numerach KW [...] ,[...] ,[...] ,[...] ; na które składają się następujące działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd.. Gmina W. . Skarżąca wywodzi swój interes prawny w przedmiotowej sprawie z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kc oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Działki skarżącej położne są na terenie uchwalonego Studium, którego zmiany dotyczy zaskarżona uchwała, której powodem są błędy proceduralne popełnione podczas uchwalania Studium, a wytknięte przez Wojewodę. Zdaniem skarżącej niemożliwe jest naprawienie błędnie przeprowadzonej procedury przy uchwalaniu Studium poprzez wszczęcie nowej procedury. Błędów merytorycznych w uchwale (XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r.) dotyczącej uchwalenia Studium też nie można naprawić poprzez wszczęcie nowej procedury. Uchwała pierwotna w sprawie uchwalenia Studium nadal pozostanie wadliwa. Skarżąca zarzuciła, że: zmiany w Studium wprowadzone zaskarżoną uchwałą przekraczają zakres określony w uchwale inicjującej procedurę zmiany Studium; uwagi do projektu skarżonej uchwały wykraczały poza zakres wszczęcia; brak było ogłoszenia o zbieraniu wniosków do zmiany Studium dokonanej zaskarżoną uchwałą; brak było ogłoszenia o zbieraniu wniosków do prognozy oddziaływania na środowisko w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko; skarżona uchwała nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z wynikami analizy "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę"; skarżona uchwała (jak i zmienione nią Studium) nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Wprowadzone zmiany do Studium nie wypełniły wskazań naprawczych Wojewody , o których mowa w uchwale o wszczęciu procedury zmiany Studium. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyżej wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolbromiu, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o oddalenie skargi w całości. W ocenie Rady Miejskiej w Wolbromiu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną. Uchwała w przedmiocie zmiany Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest jedynie aktem polityki przestrzennej gminy, wiążącym organy gminy przy sporządzaniu prawa miejscowego. Samo posiadanie nieruchomości w granicach objętych regulacjami Studium nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, dlatego nie posiada legitymacji do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę. Rozpoznając skargę Sąd jest zobowiązany do zbadania w pierwszej kolejności, czy skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przy ocenie, czy skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego należy wziąć także pod uwagę charakter prawny skarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania j przestrzennego gminy. Jak wskazuje art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1). Skoro zatem studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych z zasady nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Zdaniem organu skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jako właścicielka nieruchomości położonych w granicach objętych Studium ma interes prawny do jej kwestionowania. Jednakże przesłanką posiadania legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy nie jest wykazanie samego istnienia interesu prawnego skarżącej, ale wykazanie, że ten interes prawny został naruszony. W dalszej części odpowiedzi na skargę szczegółowo odniesiono się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, wyjaśniając ich bezzasadność. Na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne, niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Również treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". W świetle przytoczonych przepisów należało w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność skargi w następującym zakresie: czy zaskarżona uchwała podlega kontroli sądów administracyjnych stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.; czy skarżąca wypełniła obowiązek wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa; czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej M.K. zostały naruszone poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem pozytywna odpowiedź na wszystkie te pytania pozwoli na merytoryczne zbadanie zasadności skargi. Nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako akt z zakresu administracji publicznej, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Dalej należy wskazać, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została złożona w terminie. Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie zaskarżonej uchwały należy zgodzić się z organem administracji, że okoliczność, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom objętym zaskarżoną uchwałą sprawia, że ma interes prawny w jej zaskarżeniu. Jednakże do skutecznego wniesienia skargi konieczne jest dodatkowo wykazanie, że poprzez wydanie zaskarżonej uchwały interes ten został naruszony. W tym zakresie należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1548/14 (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "(...) należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opub. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05)". Skarżąca uzasadniając powyższy aspekt podniosła w skardze, że wywodzi interes prawny w przedmiotowej sprawie z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kc oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Działki skarżącej położne są na terenie Studium, zmienianego zaskarżoną uchwałą. Ze skargi wynika, że Studium zawiera niesatysfakcjonujące skarżącą ustalenia. Na rozprawie 7 marca 2018 r. skarżąca podtrzymała skargę, nie mając nic więcej do dodania ponad wywiedzioną pisemną skargę (protokół rozprawy k. 69). Powołane w skardze przepisy dotyczą ochrony własności i są źródłem interesu prawnego skarżącej, której nieruchomości są objęte Studium, zmienianym zaskarżoną uchwałą, co już wyjaśniono wcześniej. Skarżąca nie wskazała jednak, w jaki sposób jej interes prawny został naruszony. Ogólnikowe stwierdzenie o niesatysfakcjonującej treści uchwały nie może w żaden sposób zostać uznane za wystarczające. Skarżąca nie wskazała nawet, jakie jest przeznaczenie w studium działek będących jej własnością, nie wyjaśniła, dlaczego ustalenia studium są dla niej niesatysfakcjonujące, w jaki sposób zapisy studium negatywnie wpływają na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego winno być bezpośrednie i realne – czego skarżąca nie wykazała, ani nawet nie uargumentowała w żaden sposób. Wobec powyższego, jako że skarżąca nie wykazała skutecznie naruszenia przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia, skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Na marginesie Sąd wskazuje, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1625/17, tut. Sąd odrzucił skargę M.K. na uchwałę nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, zajmując analogiczne stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podzielił. O zwrocie wpisu w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozprawy