VII SA/Wa 1135/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skarg K. sp. z o.o. z siedzibą w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) oraz na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w W. zaskarżyli dwiema skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2015 r. (znak [...]) o nałożeniu na M. D. - właściciela lokalu nr [...] znajdującego się na trzecim piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...], obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożył na M. D. obowiązek zamurowania czterech otworów okiennych (luksferów) o wymiarach 60 x 118 cm w jego lokalu. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że budynek został wybudowany w 1932 r. w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...]. W ścianie północnej tego budynku znajduje się ok. 73 otworów okiennych i wyjaśnił, że nie jest możliwe ustalenie inwestorów otworów okiennych i dokładnej daty ich powstania. Nie odnaleziono także, mimo podejmowanych działań, dokumentów z których wynikałoby, że otwory zostały wybudowane legalnie. Z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa z 30 grudnia 2013 r. wynika, że w archiwum tego wydziału nie znajduje się jakiejkolwiek dokumentacja dotycząca otworów okiennych w ścianie szczytowej spornego budynku, a obecny zarządca budynku nie dysonuje dokumentacją budowlaną obiektu budowlanego, a jedynie inwentaryzacją z 1964 r. z której wynika, że okna już wówczas istniały. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wykucie otworów okiennych w ścianie budynku która jest usytuowana bezpośrednio w granicy działki jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. poz. 690 ze zm.). Ten przepis dopuszcza szereg wyjątków od ogólnych zasad sytuowania budynku, jednakże żadne z tych wyjątków nie dotyczą projektowania i budowy ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi w granicy nieruchomości. Organ dodał, że poprzednie przepisy dotyczące warunków technicznych (rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiskowej z dnia 3 lipca 1980 r., jak i wcześniejsze akty wykonawcze wydane w tym zakresie) również nie dopuszczały sytuowania otworu okiennego w ostrej granicy z działką sąsiednią. Natomiast art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli wprost stanowił, że "budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach". M. D. złożył odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, dotyczących daty wykonania otworów okiennych i stwierdził, że większość otworów okiennych w budynku jest wypełniona luksferami, których kształt wskazuje na ich wykonanie przy budowie budynku w 1936 r. i w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę tego organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na wyroki WSA w Warszawie wydane w sprawach dotyczących decyzji w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem innych lokali mieszkalnych w tym budynku (tj. z 20 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 284/16 i z 7 grudnia 2016 r. VII SA/Wa 326/16) i stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Organ podał, że z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów dotyczących spornego obiektu budowlanego, nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy otwory okienne zostały wybudowane podczas jego budowy, czy w okresie późniejszym i czy nie była to samowola budowlana. Biorąc jednak pod uwagę, że ściana północna jest usytuowana w ostrej granicy z działką sąsiednią, koniecznym jest ich ocena w świetle obowiązujących przepisów prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego dodał, że brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonanych okien oraz ich niezgodność z wcześniejszymi jak i z obecnie obowiązującymi przepisami prawa (§ 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie nadzoru. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że sytuowanie ściany z otworami okiennymi (drzwiowymi) w odległości mniejszej niż 4 m jest niedopuszczalne ze względu na wymagania ochrony przeciwpożarowej, ale także ma na celu ochronę interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego). Ponadto ze względu na przeznaczenie pomieszczeń, w których okna są usytuowane (łazienka, wc, pomieszczenie gospodarcze i korytarz) ich zamurowanie nie naruszy innych przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności dotyczących doświetlenia tych pomieszczeń, ponieważ przepisy nie nakładają obligatoryjnego obowiązku doświetlenia tych pomieszczeń światłem dziennym. W ocenie organu odwoławczego nie ma natomiast podstaw do nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych na właściciela lokalu do którego te okna przynależą. Ze względu na upływ czasu od daty budowy lub późniejszego wykonania otworów okiennych nie ma możliwości ustalenia inwestorów spornych robót, istnieje też duże prawdopodobieństwo, ze podmioty te nie dysponują obecnie prawem do korzystania z nieruchomości. W tych okolicznościach faktycznych adresatem decyzji o nałożeniu obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy Al. [...] w W. powinna być Wspólnota Mieszkaniowa - właściciel nieruchomości budynkowej, a nie właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych. W uzasadnieniu tego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 284/16 i stwierdził, że lokal mieszkalny stanowiący odrębną własność jest jedynie formą prawnego wyodrębnienia części budynku (nie staje się samodzielny obiektem budowlanym), dlatego postępowanie powinno się toczyć w odniesieniu do budynku jako całości, a nie poszczególnych lokali w tym budynku. Zewnętrzna ściana budynku stanowi niewątpliwie podstawowy element konstrukcyjny budynku i służy wszystkim właścicielom lokali w nim położonych, mimo że we fragmentach jest jednocześnie ścianą wewnętrzną konkretnego lokalu. Utrzymanie tej ściany w należytym stanie obciąża wspólnotę mieszkaniową, wchodzi w zakres zarządu nieruchomością wspólną. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Nieprawidłowe określenie adresata decyzji nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). K. sp. z o.o. z siedzibą w W. (właściciel obiektu budowlanego przy Al. [...]) oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. zaskarżyli dwiema skargami. tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie : a) art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.) przez nieuzasadnione przyjęcie, że okna w lokalu stanowiącym odrębny przedmiot własności w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową, stanowią nieruchomość wspólną, podczas gdy służą one do wyłącznego użytku właściciela lokalu i stanowią część odrębnej nieruchomości lokalowej, b) art. 52 prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że adresatem decyzji nakazującej zamurowanie otworu okiennego w lokalu stanowiącym przedmiot odrębnej własności, w budynku w którym została powołana wspólnota mieszkaniowa, może być tylko ta wspólnota mieszkaniowa. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że nie kwestionuje ustaleń organów obu instancji co do niemożliwości legalnego wybudowania otworów okiennych w spornym budynku zarówno w obecnym, jak i przeszłym stanie prawnym oraz zastosowanego trybu postępowania (art. 50-51 prawa budowlanego), niemniej jednak uważa, że z uwagi na niejednolitość poglądów odnośnie adresata decyzji (w sprawie tego budynku zostały wydane trzy wyroki), "zasadne" jest zaskarżenie tej decyzji. Spółka dodała, że Sąd w ustnych motywach wyroku z 23 marca 2017 r. VII SA/Wa 276/16 stwierdził, że właściciel lokalu może być adresatem decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Tymczasem w wyroku z 20 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 284/16, na który powołał się organ w zaskarżonej decyzji, przyjęto, że otwór okienny jest częścią ściany zewnętrznej budynku, która jest częścią wspólną pozostającą w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie okna są elementami elewacji budynku i nie mogą być dowolnie zmieniane przez właścicieli poszczególnych lokali (przez ich wybijanie czy też zamurowanie). Według skarżącej Spółki należy podzielić pogląd zaprezentowany w pierwszym z powołanych wyroków, że okna służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 486/10, wyroki WSA w Warszawie: z 16 listopada 2009 r., VII SA/Wa 672/09, z 21 października 2011 r., VII SA/Wa 1087/11 i VII SA/Wa 1085/11; z 11 lipca 2012 r., VII SA/Wa 925/12 i 924/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 grudnia 2013 r., II SA/Bd 707/13, wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 18 października 2012 r., I ACa 544/12; wyrok SN z 3 października 2002 r., III RN 153/01, LEX nr 76824; uchwała SN z 7 marca 2008 r., III CZP 10/08 w sprawie balonków służących wyłącznie właścicielom lokali) przyjmuje się, że do nieruchomości wspólnej można przypisać okna znajdujące się w pomieszczeniach niesłużących do użytku właściciela, takich jak klatka schodowa czy korytarz. Nie bez znaczenia jest też fakt, że wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego ogranicza się do lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. W zakresie tego lokalu nie można mówić, że są to roboty budowlane na ścianie zewnętrznej budynku, pod zarządem wspólnoty mieszkaniowej. Odmienne przyjęcie oznaczałoby, że obowiązki utrzymania okien mieszkania nie spoczywają na jego właścicielu, a na wspólnocie, co nie jest zasadne. Skarżąca dodała, że zamurowanie okna w lokalu będącym odrębnym przedmiotem własności niewątpliwie ingeruje w tę nieruchomość, dlatego skierowanie decyzji w tym zakresie do wspólnoty stanowiłoby naruszenie praw właściciela lokalu. Jest oczywiste, że zamurowanie otworu w tej ścianie będzie wymagało dostępu do lokalu i wykonania w nim robót budowlanych. Decyzja ostateczna skierowana wyłącznie do wspólnoty mogłaby zostać wykonana z pominięciem właściciela lokalu, pomimo faktycznej ingerencji w substancję jego nieruchomości. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje adresata decyzji, ale zarzuciła, że organy obu instancji zupełnie pominęły, że otwory w ścianie północnej budynku są wypełnione luksferami i w konsekwencji naruszyły art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 12 ust. 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że otwory okienne wypełnione luksferami naruszają uzasadnione interesy osób trzecich. W uzasadnieniu skargi skarżaca podnosła m. in., że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że otwory wypełnione luksferami lub cegła szklana nie stanowią otworów okiennych. Luksfery nie mają bowiem podstawowej cechy jaką musi zapewnić otwór okienny - cech przezroczystości, nie dają one możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. Luksferów nie można traktować jako wypełnienia okien, ale iako przemurowanie ścian. Fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi) w świetle rozporządzenia należy traktować tak samo, jak ścianę wypełniona cegłą szklaną, to jest ścianę pełną, bez otworów okiennych, co za tym idzie brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami § 12 ust 1 pkt 1 rozporządzenia (wyrok NSA z 4 lutego 2009 r., II OSK 92/08, wyrok WSA w Olsztynie z 28 października 2011 r., II SA/Ol 670/11, wyrok WSA w Szczecinie z 18 września 2008 r., II SA/Sz 210/08). Ponadto powierzchnia otworu wypełnionego luksferami nie przekracza 10 % powierzchni ściany, co jest istotne wobec tresci § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technciznych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg K.sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez K. sp. z o.o. z siedzibą w W.oraz Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] w W. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2015 r. o nałożeniu na M. D. obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej tego budynku do stanu zgodnego z prawem narusza prawo i z tego powodu skargi zasługują na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że w zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że sporne otwory okienne powstały legalnie bądź w dacie budowy obiektu budowlanego, ponieważ żadne z przepisów prawa które obowiązywały od lat 30 - tych XX w. nie zezwalały na takie ich umiejscowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził jednak z organem I instancji co do tego, że adresatem obowiązku doprowadzenia części ściany szczytowej obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem powinien być właściciel lokalu, w którym te okna się znajdują. Z tego powodu, zdaniem organu odwoławczego, zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, prawidłowe jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji co do braku możliwości lokalizacji ściany z otworami okiennymi w granicy z inną nieruchomością, zarówno w świetle obecnie obowiązującego rozporządzenia jak i poprzednich przepisów prawa (rozporządzenia z 1928 i z 1961 r.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w okolicznościach tej sprawy, organy nie ustaliły jednak wszystkich istotnych okoliczności. Organy obu instancji przyjęły bez szerszego rozważenia, że istniejące otwory okienne w ścianie szczytowej są otworami okiennymi a zatem powinny być rozpatrywane w kontekście § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wzięły pod uwagę, że te otwory, jak wynika m. in. ze złożonych na rozprawie oświadczeń Wspólnoty oraz M. D., są zabudowane luksferami. Nie odpowiedziały na pytanie, czy luksfery są tym samym, czym okna (otwory okienne). Rozstrzygniecie tej kwestii należy uznać za podstawowe, ponieważ od tego zależy, czy istnieją podstawy do uznania umieszczenia tych luksferów w ścianie za naruszające wyżej wymieniony przepis prawa. Istnieją bowiem podglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, że luksfery nie są otworami okiennymi, a ściana z nimi jest traktowana jako ściana pełna (por. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1544/07). Organy wezmą przy tym pod uwagę przepis § 232 ust.6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza wypełnienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery pod określonymi w tym przepisie warunkami. Dopiero po rozstrzygnięciu czy umieszczenie luksferów w ścianie szczytowej w granicy z działką sąsiednią podlega rygorom dotyczącym otworów okiennych, w przypadku uznania, że luksfery w tej sytuacji powinny odpowiadać rygorom dotyczącym otworów okiennych, należałoby ustalić adresata obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, kierując się zasadą, według której część wspólną nieruchomości jest ta część, która służy wszystkim użytkownikom obiektu budowlanego. Z przedstawionych powodów Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczące nieustalenia istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz § 12 ust. 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadny jest też zarzut skarżącej Spółki naruszenia przez organy art. 52 prawa budowlanego, niemniej z powodów o których powiedziano wyżej, a których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organy nadzoru budowlanego dokonają ponownej oceny legalności dokonanych robót budowlanych, stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Sąd w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.