II OSK 1954/18

Dnia 4 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 51/18 w sprawie ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [..] grudnia 2015 r., nr [..] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy N. na rzecz Wojewody O. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 51/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi W. O. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. Wojewoda O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na w/w uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie orzeczenia o niezgodności z prawem. Kwestionowanemu aktowi zarzucił istotne naruszenie trybu sporządzania studium, w tym art. 11 pkt 11 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 - dalej u.p.z.p.), poprzez wprowadzenie zmian w projekcie zmiany studium, tj. wprowadzenie zapisów dotyczących wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu "UC", bez ponownego wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu oraz bez zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Wojewoda zarzucił również istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w tym art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) i ust. 5-7 poprzez brak sporządzenia i uwzględnienia w zaskarżonej uchwale bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę; art. 10 ust 2 pkt 1 lit. b poprzez określenie wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy, dla terenu "UC", przy braku sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., a który winien zostać uwzględniony przy określaniu ww. wskaźników. W odpowiedzi na skargę Gmina N. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 30/17 skargę oddalił. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę O., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1608/17, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie determinowała okoliczność, iż w dniu 9 stycznia 2018 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym to uchylono wyrok WSA w Opolu z dnia 28 marca 2017 r. oddalający skargę Wojewody O. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [..] grudnia 2015 r. Zgodnie zatem z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2018r. uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji za nietrafne, co do braku podstaw zastosowania w sprawie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. W tym zakresie wyjaśnił, że z treści art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. wynika, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Podkreślił, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., która przesądza o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że dla odstąpienia od tej zasady znaczenie ma obszar objęty takim maksymalnym wskaźnikiem zabudowy i rodzaj przeznaczonej w studium zabudowy. Taka ocena, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy przyjętej regule terenu biologicznie czynnego m.in. 10% powierzchni zabudowy, nie znajduje oparcia ani w regulacji prawnej, ani też w przeprowadzonej ocenie stanu faktycznego sprawy. Argument, że zmiana została zainicjowana wnioskiem inwestora, oraz że teren objęty zmianą jest przeznaczony do zabudowy o wysokiej intensywności, nie uzasadnia zgodności z zasadami ustawowymi sporządzenia studium. Wskazana kwalifikacja naruszenia zasad sporządzenia studium ma znaczenie prawne dla zapewnienia udziału podmiotów wskazanych w art. 11 pkt 8 u.p.z.p., a to oznacza obowiązek ponowienia czynności, o których stanowi art. 11 pkt 8 tej ustawy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona zmiana Studium z dnia [..] grudnia 2015 r., Nr [..], dokonana po wprowadzeniu zmian w projekcie zmiany studium, dotyczyła czterech działek położnych w Śródmieściu N. o numerach [..], [..] i [..] – stanowiących własność prywatną i działki nr [..] - stanowiącej własność Gminy N. w użytkowaniu wieczystym. Zmianą tą rozszerzono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "MWU" o tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oznaczone symbolem "UC". Przy czym brak bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., którego zasady przeprowadzania określono w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., ma bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanej zmiany Studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu, bądź w nieprzeznaczeniu określonych terenów na cele nowej zabudowy, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że przy przyjęciu zmiany studium Rada była zobowiązania do aktualizacji wszystkich treści, które na skutek zmiany przestały być aktualne. To z mocy wiążącego w procesie planistycznym art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. należy uwzględnić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę i dopiero ten bilans upoważnia do określenia dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Brak natomiast przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę powoduje, że nie istnieją podstawy do wprowadzenia wskaźników zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.z.p., które winny uwzględniać bilans terenu. Wprowadzenie zatem, na mocy uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [..] grudnia 2015 r. dla terenu oznaczonego symbolem "UC" wskaźnika intensywności zabudowy, przy jednoczesnym braku przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidziane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie, sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Dla odstąpienia od tej zasady nie ma znaczenia obszar objęty takim maksymalnym wskaźnikiem zabudowy, jak i rodzaj przeznaczonej w studium zabudowy. Sąd I instancji powtórzył za stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazana kwalifikacja naruszenia zasad ma znaczenie prawne dla zapewnienia udziału podmiotów w dyskusji nad przyjętymi rozwiązaniami, a to oznacza obowiązek ponowienia przez organ czynności, o których mowa w art. 11 pkt 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., zaś ich pominięcie (zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania Studium. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, uznać również należało, że wobec wprowadzenia omówionej zmiany w projekcie studium, nastąpiło także istotne naruszenie trybu sporządzania, na skutek zaniechania ponowienia czynności wyłożenia spornego projektu Studium do publicznego wglądu i przeprowadzenia dyskusji publicznej. Jednocześnie w kwestii następstw prawnych, uchwała w sprawie studium nie jest aktem prawa. Zatem w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że uchwała ta narusza prawo - tutaj art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w sposób istotny narusza tryb i zasady sporządzania Studium - Sąd nie orzeka o nieważności uchwały po upływie roku od podjęcia uchwały lecz stwierdza o niezgodności uchwały z prawem. (art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g.). Ponieważ taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego studium, a skoro od podjęcia uchwały z dnia [..] grudnia 2015 r. minął rok - stąd należało orzec o niezgodności uchwały z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1.) prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. poprzez jego błędną to jest literalną wykładnię i pominięcie w jej toku § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w konsekwencji przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym zmiana studium wymagała wykonania bilansu całego terenu przeznaczonego pod budowę (całej Gminy), mimo tego, iż zmiana studium dokonywała się w obrębie niewielkiego fragmentu miasta o powierzchni ok. 1,5 ha, położonego w centralnej części dzielnicy Śródmieście w N., w obszarze o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2013 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, co w konsekwencji doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania, 2.) prawa materialnego, tj. art. 27 u.p.z.p. i jego zastosowanie, podczas gdy żaden przepis tej ustawy nie obliguje organu opracowującego zmianę studium do zastosowania pełnego zakresu określonego w znowelizowanym art. 10 ust. 1 ustawy, a więc do uzupełnienia nowelizowanego dokumentu o zakres wprowadzony ustawą o rewitalizacji, podczas gdy zmiana studium została przeprowadzona tylko dla niewielkiego obszaru miasta. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda O., domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z art. 27 u.p.z.p. nie okazały się zasadne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro zmiana studium dotyczyła jedynie obrębu kilku działek w ścisłym centrum miasta, nie było konieczne, aby na nowo sporządzić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, który z definicji powinien obejmować analizę obszaru całej Gminy N. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w N. opracowała zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. W załączniku nr 1 do uchwały, stanowiącym tekst studium, wskazano, że obszar będący przedmiotem opracowania zmiany studium obejmuje działki nr [..], [.].. Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., w którym Sąd dokonując wykładni art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. jednoznacznie stwierdził, że odstąpienie od przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, że Gmina N. podkreśla zakres zmiany studium (zagospodarowania wyłącznie określonych działek) i w ten sposób wywodzi wadliwość stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. Zdaniem Gminy, nie doszło do naruszenia prawa w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium, bowiem ze względu na zakres zmiany nie było konieczne sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. wskazano, że nie można podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że dla odstąpienia od zasad sporządzania studium znaczenie ma obszar objęty maksymalnym wskaźnikiem zabudowy. Argumentacja, która jest podstawą tego zarzutu kasacyjnego, została zatem uznana przez Sąd II instancji za wadliwą, co doprowadziło do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2018 r. Nie można zaś skutecznie formułować w skardze kasacyjnej zarzutów, które są sprzeczne z wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu oceną prawną. W myśl art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest określony i powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany studium w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy (por. wyr. WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 177/12, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim samym trybie, w jakim jest on uchwalany. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 9 ust. 3 a u.p.z.p., który został dodany ustawą o rewitalizacji (art. 41 pkt 2). Zgodnie z tym przepisem, zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2908/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten, w znowelizowanym ustawą o rewitalizacji brzmieniu, w pkt 7 stwierdza, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających m.in. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d). Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę jest dokonywany w odniesieniu do wszystkich działek przeznaczonych pod ten typ zabudowy w studium. Oznacza to, że zmiana studium wyłącznie w opisanym zakresie ma wpływ na całość postanowień studium odnośnie terenów zabudowanych (wyznaczenia bilansu terenów zabudowanych). Pociągało to za sobą konieczność aktualizacji w zmienionym studium tego czynnika z uwzględnieniem wszystkich terenów zabudowanych, a co upoważniałoby dopiero do określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Takie stanowisko pozostaje zgodne z treścią art. 27 u.p.z.p., który przy zmianie studium wprowadza wymóg zachowania procedury właściwej dla uchwalania studium. Słusznie zatem wskazał Sąd Wojewódzki, że brak przeprowadzenia bilansu powoduje, że nie istnieją podstawy do wprowadzenia wskaźników zagospodarowania terenu z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.z.p., które powinny uwzględniać bilans terenu. Wprowadzenie w zaskarżonej uchwale dla terenu oznaczonego symbolem "UC" wskaźnika intensywności zabudowy, przy jednoczesnym braku przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, należało uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania studium, które w warunkach określonych art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. oznaczało konieczność stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. W powołanym wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwalifikacja naruszenia zasad ma znaczenie prawne dla zapewnienia udziału podmiotów w dyskusji nad przyjętymi rozwiązaniami, a to oznacza obowiązek ponowienia przez organ czynności, o których mowa w art. 11 pkt 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., zaś ich pominięcie świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium. Powołany w skardze kasacyjnej przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazujący, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się również do zmiany studium w zakresie objętym zmianą, nie został w sprawie naruszony. Stwierdzić przy tym należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są orzeczenia sądów administracyjnych wymienione w skardze kasacyjnej dotyczące zmiany studium na części obszaru i konieczności ponowienia analizy uwarunkowań w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy, niemniej jednak w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyrokiem tego Sądu z dnia 9 stycznia 2018 r., w którym przedstawiono jednoznaczną i wiążącą ocenę prawną tej kwestii. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.