II SA/Op 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2) zasądza od Gminy Nysa na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego, jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 22 grudnia 2015 r. Rada Miejska w Nysie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. – podjęła uchwałę Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa, zwanego dalej Studium. Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.]), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie orzeczenia o niezgodności z prawem oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru sformułował również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i przedstawił w tym zakresie stosowną argumentację. Kwestionowanemu aktowi zarzucił istotne naruszenie trybu sporządzania studium, w tym art. 11 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zmian w projekcie zmiany Studium, tj. wprowadzenie zapisów dotyczących wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu "UC" bez ponownego wyłożenia projektu zmiany Studium do publicznego wglądu oraz bez zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie Studium rozwiązaniami. Wojewoda zarzucił również istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w tym następujących przepisów u.p.z.p.: - art. 2 pkt 11 przez pozbawienie udziału społeczeństwa w pracach nad Studium poprzez wprowadzenie zmiany w zapisach projektu zmiany Studium po wyłożeniu tegoż projektu do publicznego wglądu; - art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) i ust. 5-7 poprzez brak sporządzenia i uwzględnienia w zaskarżonej uchwale bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę; - art. 10 ust 2 pkt 1 lit. b poprzez określenie wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy, dla terenu "UC" przy braku sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., a który winien zostać uwzględniony przy określaniu ww. wskaźników; - art. 9 ust. 3a u.p.z.p. poprzez brak dokonania w części tekstowej i graficznej Studium zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne. W uzasadnieniu skargi Wojewoda odnotował, że w toku trwania procedury planistycznej zmierzającej do zmiany Studium doszło do nowelizacji ustawy u.p.z.p., dokonanej m.in. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która weszła w życie z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiany te winny zostać uwzględnione przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, w tym należało wziąć pod uwagę art. 10 ust. 1 pkt 7, który wprowadził obowiązek sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. unormowano szczegółową procedurę przeprowadzenia takiego bilansu wraz z określeniem wymogów względem jego treści. Zdaniem organu, stosownie do nowego brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przeprowadzony bilans będzie wpływać bezpośrednio również na treść kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podczas prac planistycznych nie sporządzono wymaganego przez art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi istotne naruszenie procedury sporządzania Studium. Wojewoda podkreślił, że przy przyjęciu zmiany Studium, Rada była zobowiązania do aktualizacji wszystkich treści, które na skutek zmiany przestają być aktualne. Zwrócił też uwagę, że dla terenu oznaczonego symbolem "UC" wprowadzono wskaźnik intensywności zabudowy, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidziane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak przeprowadzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę powoduje, że nie istnieją podstawy do wprowadzenia wskaźników zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., które winny uwzględniać bilansu terenu. Z kolei w kwestii trybu sporządzania zmiany Studium, Wojewoda zauważył, że już po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 11 u.p.z.p. doszło do dokonania autokorekty tego projektu przez gminę i w takim kształcie została podjęta sporna uchwała. W tym zakresie Wojewoda przytoczył odpowiednie postanowienia Studium, dotyczące terenu o symbolu "UC" i stwierdził, że projekt uchwały w sprawie zmiany Studium, w brzmieniu przedstawionym Radzie Miejskiej w Nysie do uchwalenia, nie był poddany odpowiedniej procedurze z art. 11 u.p.z.p. W ocenie Wojewody, powyższe stanowi o istotnym naruszeniu procedury sporządzania Studium. W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nysie, podzielając zarzuty skargi i przedstawioną tam argumentację, uznając ją za pełną i wyczerpującą. Prokurator poparł również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W kolejnym piśmie z dnia 27 marca 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu, wskazując na brak możliwości udziału w rozprawie, wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i podzielił - co do zasady - zarzuty Wojewody Opolskiego. Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik Gminy wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę. W tak ustalonym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 30/17, skargę oddalił. W uzasadnieniu prawnym Sąd wskazał, że z analizy dokumentacji planistycznej przedstawionej przez Gminę wynika, że kolejne etapy procedury - wszczętej uchwałą Rady Miejskiej w Nysie nr V/51/15 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa, obejmującego działki nr a, b, c i d, k.m. [...], obręb Śródmieście w Nysie - przeprowadzono zgodnie z art. 11 u.p.z.p. Zostały one prawidłowo udokumentowane, stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Sądu, podjęto wszystkie następujące po sobie, a przewidziane w przepisach prawa czynności, polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium i ogłoszeniu o tym w BIP w dniu 14 kwietnia 2015 r. oraz w prasie lokalnej w dniach 14-20 kwietnia 2015 r., ze wskazaniem terminu składania wniosków do dnia 8 maja 2015 r., zawiadomieniu właściwych organów i dokonaniu uzgodnień oraz zaopiniowania. Ogłoszono też w BIP w dniu 20 października 2015 r., a w dniach 20-26 października 2015 r. w prasie lokalnej, o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium w okresie od 28 października 2015 r. do 18 listopada 2015 r., ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania uwag i poinformowano o terminie dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 16 listopada 2015 r. We wskazanym okresie nie złożono żadnych uwag do planowanej zmiany Studium. Zdaniem Sądu, analiza przedstawionej przez Gminę dokumentacji planistycznej potwierdza zatem dochowanie trybu sporządzenia przedmiotowego Studium. Natomiast odnośnie do wprowadzonej w projekcie spornej zmiany wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem "UC", już po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, Sąd zauważył, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębne regulacje dotyczące procedury uchwalania studium i planu. Ustawodawca nie posłużył się techniką odesłania, w konsekwencji czego należy uznać, że każda z procedur uchwałodawczych ma charakter wyczerpujący. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy planistycznej, regulacji takiej nie przewidziano natomiast w procedurze uchwalenia studium. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku rady gminy do ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium. Oceniając charakter wprowadzonej zmiany Sąd wskazał, że nie dotyczyła ona zmiany przeznaczenia terenu, czy też zasadniczych rozwiązań określonych w Studium. Nie była wynikiem uwag czy wniosków społeczeństwa, a także nie wynikała z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Sporna zmiana, ustalająca maksymalną intensywność zabudowy dla obiektów wielkopowierzchniowych, w istocie miała stanowić zabezpieczenie dla tego terenu przed nadmiernym zabudowaniem i wynikała z wprowadzonej ustawą o rewitalizacji zmiany art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten obecnie wymaga bowiem określenia w studium, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. W omawianej u.p.z.p. brak jest regulacji wprost określającej obowiązek ponowienia czynności planistycznych w przypadku wprowadzenia zmian w przedstawionym do publicznego wglądu projekcie Studium, tak jak to ma miejsce w art. 19 u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można uznać, że wobec wprowadzenia omówionej zmiany w projekcie Studium, nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania na skutek zaniechania ponowienia czynności wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu i przeprowadzenia dyskusji publicznej. Sąd wskazał ponadto, że nie doszło również do naruszenia zasad sporządzania zmiany Studium poprzez niesporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Odwołując się do treści art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 5 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że z materiałów planistycznych wynika, iż zgromadzone analizy, w tym dotyczące spornego bilansu, były aktualne na dzień przekazania projektu Studium do opiniowania i uzgodnienia, czyli nie uwzględniały zmiany przepisów u.p.z.p., dotyczących wymogów opracowywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, wprowadzonych ustawą o rewitalizacji z dniem 18 listopada 2015 r. Okoliczność ta, nie może mieć istotnego znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, która dotyczyła zmiany Studium na bardzo niewielkim obszarze miasta Nysa, o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha, na terenie już zabudowanym w sposób intensywny, posiadającym dobrą obsługę komunikacyjną i wyposażonym w sieci infrastruktury technicznej. Zmiana Studium nie wiązała się zatem z poniesieniem przez Gminę dodatkowych kosztów. W istocie też stanowiła ona kontynuację dotychczasowej funkcji dla tego terenu, który był przeznaczony zarówno w obowiązującym Studium, jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2013 r., pod zabudowę. Z tego powodu, Gmina uznała, że wprowadzenie możliwości lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego na przedmiotowych działkach nie narusza bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Tym samym brak opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę nie mógł stanowić o istotnym naruszeniu zasad sporządzania Studium. Według Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 9 ust. 3a u.p.z.p., wedle którego zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. W sprawie tej zmiana Studium została zainicjowana wnioskiem inwestora o rozszerzenie dopuszczalnego przeznaczenia obszaru obejmującego cztery działki, o możliwość realizacji obiektu wielkopowierzchniowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Analizowany teren zarówno w obowiązującym Studium, jak i w planie miejscowym był już przeznaczony pod zabudowę o wysokiej intensywności, a tym samym wprowadzenie na tym obszarze możliwości realizacji wnioskowanego obiektu handlowego, zdaniem Sądu, nie spowodowało takiej zmiany treści Studium, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestałyby być aktualne. Ponadto, organ nadzoru nie wykazał, które to treści Studium - jego zdaniem - wymagały aktualizacji. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Opolskiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1608/17, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W motywach wyroku NSA, odwołując się do art. 28 u.p.z.p. wskazał, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium (...), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podkreślił, że do regulacji, która daje podstawy do wyprowadzenia zasad sporządzenia studium należy regulacja wyznaczająca wartości uwzględniane w studium. Według art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie NSA, sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że dla odstąpienia od tej zasady znaczenie ma obszar objęty takim maksymalnym wskaźnikiem zabudowy i rodzaj przeznaczonej w studium zabudowy. Taka ocena, zdaniem NSA, przy przyjętej regule terenu biologicznie czynnego m.in. 10% powierzchni zabudowy, nie znajduje oparcia ani w regulacji prawnej, ani też w przeprowadzonej ogólnikowej ocenie stanu faktycznego sprawy. Ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do zasadności przyjęcia poza wymogami ustawowymi takiego wskaźnika nie daje postaw do wykluczenia, że nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 3a u.p.z.p. Argument, że zmiana została zainicjowana wnioskiem inwestora oraz, że teren objęty zmianom jest przeznaczony do zabudowy o wysokiej intensywności, nie uzasadnia, w ocenie NSA, zgodności z zasadami ustawowymi sporządzenia studium. Wskazana kwalifikacja naruszenia zasad sporządzenia studium ma znaczenie prawne dla zapewnienia udziału podmiotów wskazanych w art. 11 pkt 8 u.p.z.p., a to oznacza obowiązek ponowienia czynności, o których stanowi art. 11 pkt 8 tej ustawy. Przyjęcie oceny o aprobowaniu wprowadzonej zmiany przez społeczeństwo nie daje podstaw do odstąpienia od wymogu zachowania czynności procedury uchwalenia zmian studium, a ich pominięcie należy kwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzenia studium. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1608/17. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej nadal P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej nadal w skrócie u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Odnośnie aktów organów gmin, przepisy powyższe pozostają w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże, dokonując argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 238/15, LEX nr 1816502). W świetle powyższego można przyjąć, iż wynikająca z art. 91 ust. 1 u.s.g. klauzula ogólna "sprzeczności z prawem" obejmuje naruszenia przepisów prawa różnego stopnia, a więc naruszenia kwalifikowane, ciężkie, jak również istotne naruszenie prawa przez wadliwą jego wykładnię, bowiem z zakresu tego wyłączone jest z mocy prawa - art. 91 ust. 4 tej ustawy - nieistotne naruszenie prawa. Zatem działanie organów jednostek samorządu terytorialnego zgodne z przepisami prawa, to działanie na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP) i zgodne z treścią tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r. nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę Opolskiego, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa, podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz.199, z późn. zm. [obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.]), zwanej nadal u.p.z.p. Zauważyć również należy, że treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie determinowała okoliczność, iż w dniu 9 stycznia 2018 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II OSK 1608/17, którym to uchylono wyrok WSA w Opolu z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 230/17, oddalający skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r. Zgodnie zatem z art. 190 P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok sądu pierwszej instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i ocena taka może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, przy czym może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić trzeba, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odnosząc te rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyższej instancji. W związku z powyższym wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2018 r. uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji za nietrafne, co do braku podstaw zastosowania w sprawie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. W tym zakresie wyjaśnił, że z treści art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. wynika, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Podkreślił, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., która przesądza o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie NSA, sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że dla odstąpienia od tej zasady znaczenie ma obszar objęty takim maksymalnym wskaźnikiem zabudowy i rodzaj przeznaczonej w studium zabudowy. Taka ocena, zdaniem NSA, przy przyjętej regule terenu biologicznie czynnego m.in. 10% powierzchni zabudowy, nie znajduje oparcia ani w regulacji prawnej, ani też w przeprowadzonej ocenie stanu faktycznego sprawy. Argument, że zmiana została zainicjowana wnioskiem inwestora, oraz że teren objęty zmianą jest przeznaczony do zabudowy o wysokiej intensywności, nie uzasadnia, w ocenie NSA, zgodności z zasadami ustawowymi sporządzenia studium. Wskazana kwalifikacja naruszenia zasad sporządzenia studium ma znaczenie prawne dla zapewnienia udziału podmiotów wskazanych w art. 11 pkt 8 u.p.z.p., a to oznacza obowiązek ponowienia czynności, o których stanowi art. 11 pkt 8 tej ustawy. NSA podkreślił, że przyjęcie oceny o aprobowaniu wprowadzonej zmiany przez społeczeństwo nie daje podstaw do odstąpienia od wymogu zachowania czynności procedury uchwalenia zmian studium, a ich pominięcie należy kwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzenia studium. Dlatego też, dokonując ponownej kontroli zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1608/17, WSA w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona zmiana Studium z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/2017/15, dokonana po wprowadzeniu zmian w projekcie zmiany Studium, dotyczyła czterech działek położnych w Śródmieściu Nysy o numerach a, c i d – stanowiących własność prywatną i działki nr b - stanowiącej własność Gminy Nysa w użytkowaniu wieczystym. Zmianą tą rozszerzono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "MWU" o tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oznaczone symbolem "UC". W przedmiotowej sprawie Wojewoda Opolski upatrywał istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania Studium poprzez wprowadzenie zmiany w projekcie Studium, dotyczącej wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy dla trenu oznaczonego symbolem "UC", bez ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu oraz bez zorganizowania w tym zakresie dyskusji nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. W związku z powyższym wskazać należy, iż z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 18 listopada 2015 r., na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Ustawa ta nie zawiera uregulowań przejściowych co do zastosowania zmienionych, czy dodanych przepisów u.p.z.p. odnośnie do procedur uchwalania studium, czy planu miejscowego, będących już w toku, co oznacza zastosowanie zasady działania nowego prawa wprost (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 180/16 oraz WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 185/16, dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu Studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając przede wszystkim to, iż celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia aktów planistycznych. Dodać należy, iż w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana Studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian - co należy podkreślić - w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie natomiast do art. 27 u.p.z.p., zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalone. Przepis ten odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. W uchwale o przystąpieniu do zmiany studium rada gminy może określić granice tej zmiany węższe od granic administracyjnych gminy, ale może również określić zakres przedmiotowy zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 544/11 – dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Przepisu tego nie może jednak odczytywać z pominięciem art. 9 ust. 3 u.p.z.p., którego zakres wyraźnie odnosi się do "treści, które w wyniku przeprowadzanej zmiany przestają być aktualne", w szczególności tych, które wynikają z art. 10 ust. 1 u.p.z.p Ostatnio wskazany przepis (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.) wyszczególnia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. - w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W konsekwencji - w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - w studium określa się uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego (a); kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (b). Z kolei w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. określono szczegółowo wymogi dotyczące bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, dokonując go kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c), maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; 5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.). Z przedstawionych przepisów wynika, że brak bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., którego zasady przeprowadzania określono w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., ma bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanej zmiany Studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu, bądź w nieprzeznaczeniu określonych terenów na cele nowej zabudowy, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1052/16 – dostępny na ww. stronie internetowej). W kontrolowanej sprawie zgodzić należało się z Wojewodą, że przy przyjęciu zmiany Studium Rada była zobowiązania do aktualizacji wszystkich treści, które na skutek zmiany przestały być aktualne. To z mocy wiążącego w procesie planistycznym art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. należy uwzględnić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę i dopiero ten bilans upoważnia do określenia dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Brak natomiast przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę powoduje, że nie istnieją podstawy do wprowadzenia wskaźników zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.z.p., które winny uwzględniać bilans terenu. Wprowadzenie zatem, na mocy uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15, dla terenu oznaczonego symbolem "UC" wskaźnika intensywności zabudowy, przy jednoczesnym braku przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidziane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie, sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Dla odstąpienia od tej zasady nie ma znaczenia obszar objęty takim maksymalnym wskaźnikiem zabudowy, jak i rodzaj przeznaczonej w studium zabudowy. Należy powtórzyć za stanowiskiem zawartym w wyroku NSA, że wskazana kwalifikacja naruszenia zasad ma znaczenie prawne dla zapewnienia udziału podmiotów w dyskusji nad przyjętymi rozwiązaniami, a to oznacza obowiązek ponowienia przez organ czynności, o których mowa w art. 11 pkt 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., zaś ich pominięcie (zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania Studium. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, uznać również należy, że wobec wprowadzenia omówionej zmiany w projekcie Studium, nastąpiło także istotne naruszenie trybu sporządzania, na skutek zaniechania ponowienia czynności wyłożenia spornego projektu Studium do publicznego wglądu i przeprowadzenia dyskusji publicznej. Jednocześnie dodać wypada, iż w kwestii następstw prawnych, uchwała w sprawie Studium nie jest aktem prawa. Zatem w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że uchwała ta narusza prawo - tutaj art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w sposób istotny narusza tryb i zasady sporządzania Studium - Sąd nie orzeka o nieważności uchwały po upływie roku od podjęcia uchwały lecz stwierdza o niezgodności uchwały z prawem. (art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g.). Ponieważ taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego Studium, a skoro od podjęcia uchwały z dnia 22 grudnia 2015 r. minął rok - stąd należało orzec o niezgodności uchwały z prawem. Dlatego też, biorąc pod uwagę treść art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).