II OSK 1998/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, , po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1276/17 w sprawie ze skargi T. K. i S. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. oddalił skargi T. K. i S. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.), z urzędu stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającego inwestorom W. i B. N., K. K., T. K. i S. M. wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 2.500 zł z tytułu samowolnie wybudowanego ogrodzenia na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...] i nr [...] w miejscowości Z., gm. S., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego postanowienia wywodzono, że rozstrzygnięcie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej na inwestorów podjęto przedwcześnie i z rażącym naruszeniem art. 49b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 poz. 290 ze zm.; dalej p.b.). Oparto się bowiem jedynie na stwierdzeniu Wójta Gminy S., iż "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera ustaleń dotyczących ogrodzenia", a nie przeanalizowano w szczególności treści uchwały sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego w zakresie usytuowania ogrodzenia w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora. Zdaniem organu, pominięcie badania jakiejkolwiek przesłanki z art. 49b ust. 2 p.b. stanowi rażące naruszenie prawa, a zatem wydanie postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną bez wcześniejszego zbadania, czy są spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na legalizację samowoli budowlanej było przedwczesne i rażąco naruszało prawo. GINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia T. K. i S. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji o rażącym naruszeniu art. 49b ust. 5 p.b. przez jego przedwczesne zastosowanie. Dwie osobne skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. K. i S. M.. T. K. zarzucił błędne kwalifikowanie ogrodzenia w zależności od tego czy działka jest zabudowana, czy nie jako urządzenia budowlanego lub jako obiektu budowlanego, ponieważ podział taki nie znajduje uzasadnienia w przepisach Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, więc nie dotyczy go zakaz budowania w pasie szerokości 100 m od linii brzegu, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ponieważ zakaz ten obowiązuje tylko w stosunku do nowych obiektów budowlanych. S. M. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 20 lutego 2015 r., art. 3 ust. 1 i ust. 9 p.b., § 3 ust. 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie K. Parku Krajobrazowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) połączył sprawy będące przedmiotem odrębnych skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a następnie zaskarżonym wyrokiem oddalił wniesione skargi. W opinii Sądu, pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanego postanowienia z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały prawidłowej kwalifikacji spornego ogrodzenia i uznały, że jego usytuowanie jest niezgodne z § 3 ust. 7 uchwały w sprawie K. Parku Krajobrazowego. Niezgodność ta oznacza, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 49b p.b., ponieważ jednym z warunków dokonania na jego podstawie legalizacji jest zgodność z przepisami prawa. W ocenie Sądu, organy słusznie podniosły, że z postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną nie wynika, aby dokonano jakichkolwiek ustaleń w zakresie zgodności usytuowania tego obiektu z przepisami prawa, w tym w szczególności z uchwałą w sprawie K. Parku Krajobrazowego, na terenie którego to ogrodzenie jest usytuowane. Tak więc rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na inwestorów ogrodzenia opłaty legalizacyjnej zostało podjęte przedwcześnie i z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 49b p.b., co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem WSA, w tym kontekście nie były uzasadnione zarzuty o błędnej kwalifikacji ogrodzenia i w efekcie bezzasadnego uznania, że w sprawie miał zastosowanie § 3 ust. 7 uchwały w sprawie K. Parku Krajobrazowego. W ocenie Sądu I instancji, dla ustalenia, które przepisy mają zastosowanie – sprzed, czy po nowelizacji – decydujące znaczenia ma art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast ust. 3 art. 6 odsyłający do zastosowania przepisów znowelizowanych w zakresie opłat legalizacyjnych należy odczytywać, zdaniem Sądu, w kontekście wprowadzonych możliwości zastosowania instytucji wynikających z ordynacji podatkowej, jak umorzenie, rozłożenie na raty, czy odroczenie terminu płatności. Świadczyć o tym może fakt, że gdyby celem ustawodawcy było stosowanie przepisów nowych przy ustalaniu, czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, to ograniczając katalog obiektów podlegających zgłoszeniu, wprowadziłby zapis, iż w takim przypadku, jak w rozpoznawanej sprawie, a więc wyłączenia spod zgłoszenia danego obiektu, wszczęte postępowanie w sprawie legalizacji tego obiektu podlega umorzeniu. Skoro takiego przepisu nie ma, to nie należy sięgać po interpretację rozszerzającą. W związku z tym w sprawie spornego ogrodzenia zastosowanie ma art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła S. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż GINB w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w tym należycie ustalił, że ogrodzenie wybudowane na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], nie jest funkcjonalnie powiązane z żadnym obiektem budowlanym i w konsekwencji stanowi ogrodzenie niezabudowanej działki oraz obiekt budowlany, podczas gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika, iż ogrodzenie to jest funkcjonalnie związane z obiektem budowlanym (domkiem letniskowym) wzniesionym na terenie działki ewidencyjnej nr [...] i zapewniającym korzystanie z niego, co powoduje, że ogrodzenie to powinno zostać zakwalifikowane jako urządzenie budowlane; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, iż postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2015 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brzmienie art. 49b ust. 5 p.b., podczas gdy przepis ten w dniu wydania ww. postanowienia nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie; - przepisów prawa materialnego, tj.: 3. art. 6 ust 1 i art. 6 ust 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 9 k.p.a. i "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)" przez jego błędną wykładnię, skutkujące zastosowaniem do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 p.b., przepisów ustawy Prawo budowlane w nieobowiązującym brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r., nie zaś w brzmieniu wprowadzonym przez wskazaną ustawę nowelizującą; 4. art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż wybudowanie ogrodzenia wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, podczas gdy zgodnie z brzmieniem ww. artykułu w dniu wydania postanowienia budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia; 5. art. 3 ust. 1 i ust. 9 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prawa materialnego skutkującą uznaniem, że ogrodzenie wybudowane na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] jest obiektem budowlanym, podczas gdy zgodnie z brzmieniem definicji legalnej ww. ustawy jest ono zaliczane do urządzeń budowlanych; 5. § 3 ust 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie K. Parku Krajobrazowego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wskazany w § 3 tej uchwały zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior, innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej na terenie K. Parku Krajobrazowego, ma zastosowanie w sprawie niniejszej, podczas gdy ogrodzenie kwalifikowane jest zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w powołanej ustawie jako urządzenie budowlane, toteż wskazany zakaz nie obejmuje spornego ogrodzenia; 6. art. 49b ust 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż podniesione w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymującego w mocy postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2015 r., ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Skarżąca kasacyjnie w istocie nie kwestionuje tego rozstrzygnięcia, a podnoszone przez nią zarzuty dotyczą motywów stwierdzenia nieważności postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzić należy, że GINB zebrał materiał dowodowy wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, a więc do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2015 r. Nie jest bowiem w tej sprawie kwestionowane uznanie tegoż postanowienia za rażąco naruszające prawo. To zaś, czy zachodziła konieczność ewentualnego poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych zależy od zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy mają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w odniesieniu do spornego ogrodzenia zastosowanie ma art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu nie sprzed, lecz po nowelizacji. Skoro bowiem po nowelizacji zgłoszeniu właściwemu organowi podlegały już tylko ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m, to nie byłoby uzasadnione prowadzenie postępowania legalizacyjnego samowolnie zrealizowanego ogrodzenia, które obecnie można byłoby wybudować bez zgłoszenia. Kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych – co do zasady – powinna odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa musi być oceniane w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), a nie do stanu prawnego, który utracił już moc (por. np. wyroki NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17; z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928; z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09, LEX nr 597879). Nadto zauważyć należy, że ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne. Z uwagi na powyższe, gdy w dacie orzekania przez organ, objęty postępowaniem obiekt budowlany nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane, tj. nie wymaga zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, powinno się ten fakt uwzględnić w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, którego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Nie oznacza to jednak wyłączenia takich obiektów spod nadzoru budowlanego w ogóle, bowiem mieszczą się one w hipotezie art. 50 i art. 51 p.b., które znajdują tutaj zastosowanie (por. uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16). Jak już wyżej podkreślono, celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro aktualnie obowiązująca ustawa nie wymaga zgłoszenia wykonania ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m, to nie ma uzasadnionych podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego takiego ogrodzenia, a w konsekwencji – do nakładania opłaty legalizacyjnej. Obecnie zatem w realiach niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy przedmiotowe ogrodzenie było usytuowane od strony miejsca publicznego oraz czy należało uznać je za obiekt budowlany czy za urządzenie budowlane. Nie kwestionując tego, że – jak wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w zależności od konkretnych okoliczności mogą mieć zastosowanie różne przepisy prawa, w niniejszej sprawie w aktualnie obowiązującym stanie prawnym istotne znaczenie dla wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej ma fakt, że skoro do wzniesienia obecnie takiego ogrodzenia nie jest potrzebne zgłoszenie, nie ma podstaw do nakładania takiej opłaty. Tak więc pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną wskazując, że zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu, w zakresie, w jakim została zakwestionowana przez Sąd kasacyjny, przestaje wiązać, a wiążąca dla organów administracji i sądów administracyjnych staje się ocena prawna zawarta w orzeczeniu tego Sądu.