II SA/Ol 75/18

Dnia 6 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 30 marca 2017 roku nr XXXIV/375/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pisz w 2017 roku - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Piszu w dniu 30 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXXIV/375/17 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pisz w 2017r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – dalej jako: u.o.z.). Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Prokurator Rejonowy w Piszu, domagając się stwierdzenia jej nieważności wraz z załącznikami. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: - art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1523 ze zm., dalej jako: u.o.a.n.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego pomimo, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym; - art. 4 pkt 16 u.o.z. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ gminy w punkcie II załącznika do uchwały treści przepisu wskazanej ustawy w zakresie definicji zwierzęta bezdomne; - art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewskazanie w punkcie XI Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; - art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewskazanie w punkcie V Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania, - art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a u.o.z. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w punkcie XII Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt; - § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998r. poz. 116) poprzez pominięcie w punkcie VI Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi określenia charakteru odławiania zwierząt. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wskazano, że uchwalony Program jest powszechnie obowiązujący, skierowany do nieokreślonego kręgu odbiorców, realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych. Ponadto zarzucono powtórzenie przez organ gminy przepisu u.o.z., tj. definicji pojęcia "zwierzęta bezdomne", co powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania w sytuacji, gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Ponadto może ono wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Podkreślono, że niezbędne jest uregulowanie wszystkich zagadnień wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Wskazano, że wykładnia celowościowa przepisu art. 11a u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających m.in. na zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. W związku z tym uchwała powinna zawierać wskazanie konkretnego zakładu leczniczego dla zwierząt, zobowiązanego do zapewnienia opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Podobnie ustalenia w zakresie opieki nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, nie wyczerpują – zdaniem skarżącego - realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem są zbyt ogólne, co powoduje, iż nie można z nich wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będzie podejmować Gmina w tym zakresie. Wskazano, iż art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, a także określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Podniesiono także, że zaskarżoną uchwałą naruszono art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w związku z uregulowaniem w punkcie XII Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii edukacji mieszkańców, co wykracza poza upoważnienie ustawowe. Wskazano ponadto, że brak określenia charakteru odławiania zwierząt – stałego czy też okresowego, stanowi naruszenie § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarzucono, że strona skarżąca nie wskazała żadnego przepisu ustawowego, z którego wynikałyby obowiązki gminy co do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze. Powołano się jedynie na orzeczenia sądów administracyjnych, które dotyczą indywidualnych spraw i nie są tożsame z przedmiotową sprawą. Odnosząc się do kwestii charakteru zaskarżonej uchwały podniesiono, że w orzecznictwie istnieje rozbieżność, czy jest to akt prawa miejscowego, a w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego została opublikowana tylko jedna uchwała tego rodzaju. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 6 marca 2018r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Olsztynie cofnęła skargę w zakresie punktu 4 skargi, podając że jest on bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego, że zaskarżona uchwała - Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z. jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie przez Radę Miejską w Piszu obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Wskazane wyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. W związku z tym mniejsze znaczenie mają pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Wskazać jednak należy, że uchwała ustanawiająca Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z., powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Tym samym zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, nie reguluje ich wszystkich pomimo, że z woli ustawodawcy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, zakres którego wyznaczają przepisy ustawy o ochronie zwierząt poprzez wprowadzenie w punkcie XII Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. Skoro bowiem ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. określił katalog zadań, które program powinien regulować, to rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Go 134/17, dostępne w Internecie). Zasadnie także skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewskazanie w punkcie XI Programu konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, gdyż zawarte w uchwale ogólne sformułowanie nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 30 marca 2016r. (sygn. akt II OSK 221/16, publik w Internecie) rada powinna, w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8, wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz "zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt". Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki. W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998r. poz. 116) poprzez pominięcie w punkcie VI Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi określenia charakteru odławiania (wyłapywania) zwierząt. Obowiązkiem organu było bowiem określenie w kwestionowanym Programie, czy odławianie bezdomnych zwierząt na terenie gminy ma charakter stały czy okresowy, co wynika wprost z treści § 2 powołanego rozporządzenia w związku z art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Tymczasem w punkcie VI zaskarżonego Programu brak jest takiej regulacji. Z kolei odnosząc się do kwestii powtórzenia definicji ustawowej "zwierząt bezdomnych" wskazać należy, że w przypadku, gdy określone pojęcie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy, ponowne jego definiowanie w uchwale lub powtarzanie tego pojęcia w ślad za ustawodawcą stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Definicja "zwierząt bezdomnych" została zawarta w art. 4 pkt 16 u.o.z. i nie powinna być ona powtarzana w przepisach gminnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie dany akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla której został on ustanowiony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w Internecie). Ponadto wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych, jako że powtórzony przepis będzie w takim przypadku interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co tym samym może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 170/10 dostępny i Internecie). Uznaje się także, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016r., sygn. akt II OSK 3245/14). Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skargi odnośnie do konieczności określenia w zaskarżonej uchwale konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, a także określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Wprawdzie przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 wskazuje, że program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ale to Rada określa w jaki sposób następuje konkretyzacja tych działań. Zatem wskazywanie, że musi to nastąpić np. poprzez określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) jest wkraczaniem w kompetencje gminy. Słusznie zatem w tym zakresie Prokurator obecna na rozprawie cofnęła skargę. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.