I OSK 4296/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 26/18 w sprawie ze skargi M. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w K. przy ul. D. [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w K. przy ul. D. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisane w sentencji zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2014 r. Skarżąca podała, że pismem z 28 listopada 2007 r. wniosła o wykupienie mieszkania komunalnego znajdującego się przy ul. D. w K., którego jest najemcą, co umożliwiała jej uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K.. Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z [...] czerwca 2008 r. (§ 10 pkt 1 i pkt 2) została uchylona większość przepisów wyżej wymienionej uchwały oraz uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. Żaden przepis najnowszej chronologicznie uchwały nie normuje, co dzieje się z wnioskami o wykup złożonymi przed uchwaleniem uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z [...] czerwca 2008 r. Na podstawie § 1 pkt 1 ppkt c uchwały nr [...] wydane zostało zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2014 r., na które powołują się organy kompetentne do rozpatrzenia wniosku skarżącej odmawiając jej podjęcia procedury wykupu mieszkania. Tymczasem brzmienie § 1 pkt 1 ppkt c uchwały [...] z [...] czerwca 2008 r. zostało zmienione w stosunku do brzmienia przepisu odpowiedniej treści znajdującego się w poprzedniej uchwale Nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K.. Uprzednio zarządzenie powyższe nie mogłoby zostać wydane i urzędy podległe miastu nie mogłyby się na nie powoływać odmawiając skarżącej wykupu lokalu. Poprzednia uchwała nie dawała bowiem takich uprawnień, jak ta z 2008 r., w zakresie wyłączenia ze sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K.. Chodzi o zapis § 1 pkt 1 ppkt c uchwały Nr [...] z [...] czerwca 2008 r., który daje nieproporcjonalnie zakres władztwa Prezydentowi Miasta K., z czego skorzystał wydając zarządzenie z [...] listopada 2014 r., w oparciu o które uporczywie uchyla się od podjęcia decyzji o sprzedaży lokali przy ul. D. najemcom na zasadach określonych w uchwale. W ten sposób naruszony został interes prawny i uprawnienie skarżącej do nabycia lokalu. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżone zarządzenie nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa. Wydane zostało w granicach przyznanych organowi wykonawczemu kompetencji dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym, w związku z realizacją zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z [...] czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Twierdzenia dotyczące naruszenia interesu prawnego i uprawnienia do nabycia lokalu przez skarżącą przez podjęcie zarządzenia są bezzasadne. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ja na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt. 3, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015, poz. 1515 ze zm., dalej jako: u.s.g.), art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej: u.g.n.) oraz §1 pkt 1 ppkt. c uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Nie ulega wątpliwości, że powołana wyżej uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2008 r., na mocy której Prezydent Miasta K. otrzymał kompetencję do wyłączenia niektórych nieruchomości od sprzedaży najemcom, w tym przypadku takich, w których przewidywana jest przez Gminę Miejską K. zmiana funkcji lub przeznaczenia, należy do kategorii aktów prawa miejscowego. W takiej sytuacji, wydane przez Prezydenta Miasta (jako organ wykonawczy gminy) zarządzenie, będące w niniejszej sprawie przedmiotem skargi, jest aktem o charakterze wykonawczym, a więc innym aktem z zakresu administracji publicznej mieszczącym się w pojęciu zakresowym przepisu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Należy więc jednocześnie uznać, że na takie zarządzenie przysługuje skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. WSA wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia był zobowiązany stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., do zbadania czy zaskarżone zarządzenie naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego, gdyż dopiero wystąpienie tego rodzaju naruszenia daje podstawę do domagania się ochrony na podstawie tego przepisu. Sąd I instancji uznał, że skarżącej, będącej najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. D. w K. na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony z dnia 9 grudnia 2002 r., przysługiwało, na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., prawo pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowego lokalu. W związku z tym, pismem z dnia 28 listopada 2007 r. M. B. złożyła wniosek o wykup przedmiotowego lokalu do właściciela, którym jest Gmina Miejska K.. Wniosek ten, w związku z wydaniem zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydenta Miasta K., mocą którego postanowiono nie przeznaczać do sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w wyżej wskazanym budynku, został załatwiony odmownie. Należy zatem uznać, że to właśnie przepis art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n. stanowił źródło przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jednocześnie, trzeba mieć na uwadze, że poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, interes ten został naruszony, gdyż lokal, który wchodził w zasoby gminne, a który skarżąca mogła wykupić na wypadek jego sprzedaży, został wyłączony spod tej możliwości. Nie można jednak utożsamiać tego interesu z uprawnieniem, będącym roszczeniem u wykup lokalu. Taki bowiem mógłby bowiem powstać jedynie w przypadku, gdyby Gmina Miejska K. ogłosiła swój zamiar sprzedaży tego lokalu. Jednocześnie, ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentacji nie wynika, by w dacie złożenia wniosku o wykup lokalu, nieruchomość przy ul. D. znajdowała się wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a takich twierdzeń nie podnosi. Sąd I Instancji stwierdził, że istnienie legitymacji skargowej nie przesądza jednak o tym, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem. Wskazał, że uchwała nr [...] Rady M. K. z [...] czerwca 2008 r. , na podstawie której wydane zostało zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K., poddana już została kontroli sądowej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2017 roku, sygn. akt: II SA/Kr 746/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B., uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że Rada Miejska była uprawniona do cedowania swych kompetencji na organ wykonawczy, a nie stanowi o niezgodności z prawem brak w zaskarżonej uchwale przepisów mających stanowić gwarancje realizacji wniosków najemców o wykup lokali mieszkalnych z daty ich złożenia. W szczególności, brak takich regulacji nie stanowi ani przejawu działaniu prawa z mocą wsteczną, ani ingerencji w prawa nabyte. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy odnieść również do zarządzenia wydanego w oparciu o tę uchwałę. Analiza wniesionej skargi wskazuje bowiem na to, że formułowane w niniejszej sprawie zarzuty tożsame są z tymi, które zostały postawione powyższej uchwale. W świetle powyższego, uznać należy, że skarżone zarządzenie Prezydenta Miasta zostało wydane z zachowaniem właściwości organu, w oparciu o prawidłową podstawę prawną i w granicach przyznanych przez Radę Miasta uprawnień. Sąd Administracyjny nie jest przy tym władny do kontrolowania zasadności ani celowości działań gminy odnoszących się do stanowiących jej własność nieruchomości. Innymi słowy, nie jest możliwa w niniejszej sprawie kontrola, czy decyzja Gminy Miejskiej K. o wyłączeniu danego budynku/nieruchomości ze sprzedaży w trybie bezprzetargowym była właściwa. Organy samorządu terytorialnego wskazane w art. 11 u.g.n. reprezentujące Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami są w tym zakresie samodzielne, a jedyną dyrektywą, którą powinny się kierować są wyrażone w art. 12 u.g.n. zasady prawidłowej gospodarki. Jednocześnie, żaden przepis rangi ustawowej nie stwarza dla najemców gwarancji co do obowiązku przeznaczenia przez gminę tych, a nie innych nieruchomości do sprzedaży w celu zbycia na ich rzecz tam znajdujących się samodzielnych lokali mieszkalnych. Brak bowiem norm, z których dałoby by się wyprowadzić jednoznaczny nakaz zbycia określonych nieruchomości albo zakaz ich wyłączenia od sprzedaży. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. B. wnosząc o jego zmianę w całości i uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy ma ą prawo do równego traktowania przez władze publiczne.", 2) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.“, 3) art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez Sąd I instancji, gdyż najemca lokalu mieszkalnego, co do którego najem został zawarty na czas nieoznaczony ma pierwszeństwo w nabyciu tegoż lokalu a nie zachodzą przesłanki wyłączenia tegoż przepisu określone w art. 216a u.g.n., 4) art. 12 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez złamanie z tegoż przepisu wynikającej zasady prawidłowego gospodarowania mieniem gminy - w szczególności ustalono bezzasadnie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Z. powinna być przedmiotem obrad Zespołu Zadaniowego ds. wskazania sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa zabudowanych obiektami budowlami oraz infrastrukturą niezdatnymi do eksploatacji, wymagającymi przeprowadzenia prac remontowych, naprawczych, zabezpieczających lub rozbiórkowych co nastąpiło w dniu 19 kwietnia 2013 r. i co w efekcie stanowiło podstawę do wydania przedmiotowego zarządzenia, gdy tymczasem lokale na przedmiotowej nieruchomości były w pełni zdatne do użytkowania a budynki, w których się znajdowały przeszły kosztowny remont m. in. dachu kilka miesięcy wcześniej, 5) art. 34 ust. 7 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie gdyż "Zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali" a przedmiotowe zarządzenie tegoż przepisu w żaden sposób nie “uszanowało", 6) art. 45 u.s.g. poprzez niewłaściwą interpretację, gdyż podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych ale przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa, co implikuje konieczność takiego zredagowania zarządzenia by nie naruszało nie tylko roszczenia skarżącej, ale i jej praw, co zdaje się Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie oceniać, 7) art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że przedmiotowe zarządzenie bezprawnie rozszerza granice korzystania z rzeczy przez właściciela (organ), tj. w szczególności w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, między innymi poprzez nieuregulowanie w zaskarżonym zarządzeniu przepisów mających stanowić gwarancję realizacji wniosków najemców o wykup lokali mieszkalnych z daty ich złożenia, a także poprzez niewskazanie kryteriów jakimi należy się kierować przy wydawaniu zarządzenia, tym bardziej, iż zważyć należy na poważne konsekwencje wynikające ze skorzystania z kompetencji określonych w przedmiotowej uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 18 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w K. przy ul. D., zostało wydane w oparciu o uchwałę Rady Miasta K. nr [...]. Uchwała ta została poddana kontroli sądowej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 746/17 oddalił skargę M. B.. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1968/18. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w orzeczeniach tych przesądzono, że Rada Miejska była uprawniona do cedowania swych kompetencji na organ wykonawczy, a nie stanowi o niezgodności z prawem brak w zaskarżonej uchwale przepisów mających stanowić gwarancje realizacji wniosków najemców o wykup lokali mieszkalnych z daty ich złożenia. W szczególności, brak takich regulacji nie stanowi ani przejawu działania prawa z mocą wsteczną, ani ingerencji w prawa nabyte. Wskazać należy, że nieruchomości gminne są mieniem publicznym, którym gmina gospodaruje i to ona decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., nieruchomości te pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. wyrok NSA z dania 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02, lex nr 156824). W tym uprawnieniu mieści się też uprawnienie do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. Unormowania jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają włączone lub wyłączone ze sprzedaży mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego gminy. Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (vide: wyrok NSA z dania 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2367/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku I OSK 1968/18 NSA trafnie zauważa, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy właściciel – gmina wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (vide: uchwała 7 sędziów SN z dni 23 lipca 1992r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (vide: wyrok SN z dnia 12 marca 2003r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050). Wszystkie te uwagi odnieść również należy do art. 34 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym nie może nastąpić z pominięciem prawa pierwszeństwa przysługującego najemcom zajmującym lokale na podstawie umów najmu zawartych na czas nieoznaczony. W świetle powyższego przyjąć należy, że złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu. Gmina ma obowiązek respektować interes najemcy lokalu w zakresie pierwszeństwa jego nabycia wówczas gdy wyrazi wolę sprzedaży lokalu. Wtedy dopiero aktualizuje się prawo pierwszeństwa określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 u.g.n. Z ustanowionej w ww. przepisach zasady pierwszeństwa nie da się wyprowadzić zakazu wyłączenia nieruchomości ze sprzedaży. Dlatego też Prezydent Miasta K. wyłączając lokale mieszkalne ze sprzedaży nie mógł naruszyć zakazu dysponowania nieruchomością w sposób naruszający prawo pierwszeństwa najemcy. Nieruchomości gminne, do których zalicza się lokal w budynku przy ul. D. w K., są mieniem komunalnym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży i na jakich zasadach. Są to wyłączne kompetencje gminy jako właściciela, a omówione powyżej przepisy dotyczące prawa pierwszeństwa nie kształtują po stronie najemców roszczenia o nabycie lokalu gminnego. Wobec powyższego, chybione są zarzuty naruszenia art. 34 ust 1 pkt 3 i 7 u.g.n., jak również art. 45 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie zasady równości w stosunku do skarżącej, stąd nie sposób odnieść się do tego zarzutu. Z kolei art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo skarżącej do zajmowania lokalu przy ulicy D., wynikające z łączącego strony stosunku prawnego, nie jest przez Gminę kwestionowane. Zaskarżone zarządzenie nie pozbawiło również skarżącej jej ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu. Nie sposób też przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 140 k.c. Jak już wspomniano działania Gminy mieszczą się w granicach uprawnień właścicielskich przyznanych jednostce samorządu terytorialnego. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie podaje się natomiast kontroli z tego powodu, że art. 12 ww. ustawy nie zawiera żadnego ustępu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.