I OSK 2687/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska [...] po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 18/18 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 marca 2018 r. oddalił skargę A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] 2005 r. Sąd podkreślił, że skarga została wniesiona w dniu 27 lipca 2017 r., sprawa zaś została zakończona decyzją Kolegium z dnia [...] 2017 r. o umorzeniu postępowania. Zdaniem Sądu, z art.149 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż na dzień wniesienia skargi jakim było nadanie jej w urzędzie pocztowym (27 lipca 2017 r.) nie stwierdzono przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ w dniu 26 lipca 2017 r. wydana została decyzja w tej sprawie, która została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. B., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ i oddalenie skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd, że okoliczność wydania przez organ, któremu zarzuca się przewlekłość postępowania decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest wystarczająca dla stwierdzenia braku przewlekłości, czego konsekwencją był brak zbadania przez Sąd I instancji sposobu prowadzenia postępowania przez ten organ w kontekście przesłanek przewlekłości postępowania i oparcie wydanego orzeczenia jedynie na ustaleniu, że na dzień wniesienia skargi została już przez organ wydana decyzja administracyjna kończąca postępowanie; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania i oddalenie skargi wskutek błędnego ustalenia, że na dzień wniesienia skargi nie występował stan przewlekłości w związku z wydaniem decyzji z dnia 26 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania i pominięcie, że z punktu widzenia art. 110 k.p.a. dla ustalenia czy sprawa administracyjna została załatwiona kluczowe znaczenie ma doręczenie decyzji stronie, a więc moment wydania decyzji powinno się utożsamiać z uzewnętrznieniem oświadczenia woli organu administracyjnego stronie, tak aby mogła się ona zapoznać z jego treścią, co nie miało miejsca przed wniesieniem skargi na przewlekłość, a nie wyłącznie z datą wskazaną na decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wskazał, że jego zdaniem brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w związku ze skierowaniem pytania prawnego do składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 853/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu niniejszej sprawy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18, którym przedstawiono składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienie prawne dotyczące możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji. Zagadnienie to bowiem dotyczy innego stanu faktycznego niż sprawa zakreślona niniejszym postępowaniem, pozostając bez wpływu na wynik kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że o przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, CBOSA). Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był kwestionowany. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postępowania, została złożona następnego dnia po wydaniu przez organ decyzji z dnia 26 lipca 2017 r., która następnie została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego w danej instancji (wydania decyzji) istnieje możliwość skutecznego wywiedzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były w przeszłości dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich prezentowanym m.in. w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 853/17 (CBOSA) w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu takiego postępowania skarga taka podlega oddaleniu. Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że skoro celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania jak i na bezczynność organu jest dyscyplinowanie organu poprzez zwalczanie pasywności po stronie organu to wniesienie skargi do sądu już po wydaniu decyzji uniemożliwia jej uwzględnienie skoro wskazana funkcja została osiągnięta. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazuje się również, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu mogłaby być wniesiona w dowolnym czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Odmienne stanowisko wyraża się w przyjęciu, że wydanie decyzji przez organ administracji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., przy czym w takiej sytuacji uwzględnienie skargi polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny, bądź przyznaniu określonej kwoty pieniężnej. W motywach tego stanowiska wskazuje się na obowiązek ochrony obywatela przed pasywnością organu. Skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała także ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Nie bez znaczenia w ocenie prezentujących takie stanowisko jest także to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego, za szkodę spowodowaną przewlekłym procedowaniem. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to drugie stanowisko, w którym wskazuje się, że podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie skargi polega wówczas na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Powyższe oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia, którego domagał się skarżący nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3420/18; z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2276/17; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13 - CBOSA). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. A zatem pomimo, że w dacie wniesienia skargi organ administracji zakończył postępowanie administracyjne, to Sąd I instancji zobligowany był do oceny czy postępowanie to prowadzone było przewlekle, a jeśli tak, to czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy. W świetle powyższego za uzasadnione należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę rozważy, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu prowadziło niniejsze postępowanie w sposób przewlekły, a jeśli tak, to czy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.