IV SA/Wa 3240/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017r. znak [...], rozpatrzeniu wniosku P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]lutego 2017 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 1980 r., znak [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. W. w wysokości 293.328 zł za nieruchomość położoną w Z. , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,3580 ha, przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Stan sprawy jest następujący. Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. Naczelnik Gminy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz A. W. w wysokości 293.328 zł za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,3580 ha, przejętą na własność Państwa. Decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. W. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Pismem z dnia 3 marca 2016 r. P. W. wystąpił do Ministra Infrastruktury Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1980 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności obydwu decyzji. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister w pierwszej kolejności omówił istotę i cele postępowania nieważnościowego. Organ podkreślił, że zostały przeprowadzone poszukiwania akt archiwalnych, jednakże poszukiwania te doprowadziły do zebrania niepełnego materiału archiwalnego, w szczególności brak jest w aktach sprawy decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...]. Jednakże niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność A. W. została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa położonych we wsi [...] na obszarze gminy [...] w województwie gdańskim (Dz. Urz. [...] ). Wskazane zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216), dalej także jako ustawa z 1961r. Dalej organ twierdzi, że podstawę prawną obydwu kontrolowanych decyzji stanowił art. 9 i art. 10 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowił, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej także jako ustawa z 1958r., z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem Ministra z przepisów ustawy z 1961 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie wynika, aby precyzowały jednoznacznie tryb ustalania odszkodowania. Z kolei rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. z 1973 r., Nr 20, poz. 117) normowało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. stanowił, że ustalenie i wypłata odszkodowania następowała na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. A zatem zasady ustalania odszkodowania regulowały przepisy art. 8 ustawy 1958 r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Natomiast cena za grunty, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7 poz. 54). Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wartość odszkodowania została wyliczona w oparciu o zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1979 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejmowane na własność Państwa jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarze gminy [...], która określała stawkę w wysokości 21,60 zł za m2. W związku z powyższym odszkodowanie za wywłaszczenie gruntu przyznano zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa tj. w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu wywłaszczonej nieruchomości, co dało kwotę 293.328 zł. Zdaniem Ministra przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy, gdyż nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", zaś sprawa związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 ww. ustawy tj. "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem zdaniem Ministra przeprowadzenie rozprawy wiązało się z postępowaniem wywłaszczeniowym, nie zaś z odszkodowawczym. Samo wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r., zaś wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie organ stanął na stanowisku, że nie stwierdzono, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. W. Skarga zarzuca naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające w szczególności na pominięciu dowodów z archiwum Starostwa Powiatowego w [...], jako organu na który przeszły kompetencje Naczelnika Gminy [...]w sprawach wywłaszczania nieruchomości, a także dowodu z akt postępowania przed Starostą [...] w przedmiocie odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz Pana A. W. za trawę nasienną i nieprawidłowe przyjęcie, iż w braku akt nie można jednoznacznie stwierdzić, że w sprawie nie zachowano wymogów ustawy z 1958 r. Podniesiono także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3. Ustawy, ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie odszkodowania nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nieważnościowego. O przesłankach tego postępowania decyduje treść art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z podstaw nieważnościowych statuuje pkt 2 wskazanego przepisu. Otóż stanowi on o sytuacji wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (vide wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (vide wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). W kontekście powyższego zasadniczego dla rozstrzygnięcia sprawy nabiera kwestia zakresu stosowania przepisów ustawy z 1958r. do decyzji ustalających wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z mocy prawa w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi . Dalej zaś, czy organ dopuścił się naruszenia prawa w sposób kwalifikowany poprzez takie zastosowanie przepisów ustawy z 1958r, że wbrew normie art. 22 nie zastosował tego przepisu i wobec tego w postępowaniu odszkodowawczym nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, podczas której doszłoby do wysłuchania biegłych ustalających wysokość odszkodowania. Jak stanowił art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 1961r. przejęcie na rzecz Państwa następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność. Uchwała ta stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów prawa własności Państwa. Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. za przejęte grunty było ustalane i wypłacane odszkodowanie według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958r. z uwzględnieniem postanowień ustawy z 1961r. W tym celu organ do spraw rolnictwa prezydiom powiatowej rady narodowej wydawał decyzję, która w szczególności zawierała ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (art. 10 ust. 2 ustawy z 1961r.). Zrekonstruowanie właściwego zakresu stosowanych w niniejszym postępowaniu przepisów ustawy z 1958r. tj. jakie konkretnie jej przepisy znajdą zastosowanie przy wydawaniu decyzji opartej na art. 10 ust. 2 ustawy z 1961r. wymaga przeprowadzenia zabiegu interpretacyjnego. Istnieją zatem wątpliwości interpretacyjne, które wymagają wyjaśnienia oraz przyjęcia stanowiska co do zakresu stosowanych przepisów. Jedną z możliwych wykładni i zdaniem Sądu trafną, jest przyjęta przez organ teza, że zasady ustalania odszkodowania regulowały przepisy rozdziału 2 "Odszkodowanie" ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Natomiast art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, na który powołuje się skarżący, znajduje się w przepisach rozdziału 3 " Postępowanie wywłaszczeniowe". Oznacza to, że rozprawa, której brak zarzuca skarżący, była elementem postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem nieruchomość skarżącego przeszła na własność Państwa z mocy prawa, a nie w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państwa w celu tworzenia terenów budowlanych, regulując tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z 1958 r. odsyłała tylko w zakresie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, czyli innymi słowy reguł, w oparciu o które była ustalana i wyliczana wysokość odszkodowania. Ustawa z 1958r. nie znajdowała natomiast zastosowania w zakresie procedury przyznawania tego odszkodowania, czyli organy nie stosowały rozdziału 3., który dotyczył trybu, czyli regulował wszczęcie takiego postępowania, wymogi wniosku o wywłaszczenie, przebieg takiego postępowania oraz zawartość decyzji kończącej takie postępowanie wraz z trybem doręczania. Należy zwrócić uwagę, że ustawa z 1958r. w swoim tytule regulowała zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Również podział redakcyjny tego aktu pozwala na przyjęcie tezy, że przepisy dotyczące zasad ustalania odszkodowania zostały oddzielone od trybu postępowania, który dotyczył przebiegu postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast kwestia odszkodowania była jedynie jednym z elementów tego postępowania, jako skutek następczy wywłaszczenia, gdyż art. 7 ust. 1 ustawy z 1958r. stanowił, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Natomiast rozdział 3. ustawy z 1958 r. dotyczył zarówno procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były jak już wyżej wskazano w odrębnym rozdziale. Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Natomiast decyzją ustalano jedynie odszkodowanie. Z kolei obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (por. np. wyroki WSA w Warszawie z 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17; z 10 października 2017 r., IV SA/Wa 1330/17). Jako dodatkowy argument tezy, że jednak przy ustalaniu odszkodowania na podstawie ustawy z 1961r. nie stosowano trybu przewidzianego dla wywłaszczenia nieruchomości Sąd odwołuje się, w ślad za organem, do dorobku orzecznictwa w wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu rozprawy z ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (vide wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Wyżej zaprezentowane stanowisko prowadzi do konkluzji, że przy ustalaniu odszkodowania nie stosowano art. 22 ustawy z 1958r., stąd też nieprzeprowadzenie rozprawy w toku procedury zakończonej decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania, nie stanowiło naruszenia przepisów prawa, a tym bardziej kwalifikowanego, jaki jest warunkiem nieważności decyzji. Teza ta jednak jednocześnie świadczy o tym, że nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Może bowiem zostać przedstawiony odmienny rezultat będący skutkiem rozumienia art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. Kwestia ta zatem jako mogąca budzić wątpliwości na gruncie przepisów ustawy z 1961 r. jest następnym argumentem przemawiającym za odmową stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Jak się przyjmuje nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (vide NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12). Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (tak NSA w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). Z tych wszystkich względów jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Jako niezasadny Sad ocenił także zarzut naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim w zarzucie pełnomocnik omyłkowo zapewne wskazał decyzję obejmującą inne rozstrzygnięcie. Dopiero w uzasadnieniu skargi odniósł zarzuty do tej konkretnej sprawy. Przede wszystkim w postępowaniu prowadzonym prawie po 40 latach po wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności właściwy organ prowadzić musi postępowanie w oparciu o dostępne dokumenty. Braku możliwości odnalezienia lub odtworzenia całości akt postępowania po tak długim okresie czasu nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania, czy też z sytuacją braku określonych czynności procesowych. Aby móc przyjąć, że rozprawa administracyjna nie była przeprowadzona albo w sytuacji gdy była przeprowadzona – nie zawiadomiono o niej stron postępowania, a nadto strony nie zapoznały się z materiałem dowodowym sprawy, organ musiałby dysponować innymi dowodami potwierdzającymi tę okoliczność (tak – NSA w wyroku z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 891/15). Przede wszystkim jednak kwestie te pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy. Celem skompletowania pełnych materiałów archiwalnych byłoby wykazanie przez skarżącego, że nie została przeprowadzona rozprawa. Tymczasem nawet w wypadku gdyby w przebiegu postępowania odszkodowawczego okoliczność braku rozprawy została wykazana, nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności decyzji, o czym wywód powyżej. W konsekwencji gdyby nawet naruszenie norm procesowych miało miejsce, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.