II SA/Gd 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia 4 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 4 stycznia 2018 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 10 września 2015 r. , nr [..] i orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. D. [..] i [..], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], a obecnie jako działka nr [..], obręb [..], o powierzchni 761 m2. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z dnia 15 grudnia 1954 r., nr [..], na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość stanowiącą parcelę nr [..] o pow. 761 m2, będącą własnością T. W., w związku z realizacją narodowych planów gospodarczych. Wnioskami z dnia 21 lipca 1995 r. J. W., a następnie w dniu 14 marca 1996 r. H. W. i K. W. – spadkobiercy po T. W. – zwrócili się do organu o zwrot wywłaszczonej w 1954 r. nieruchomości. Wnioski te zostały rozpoznane przez Kierownika Urzędu Rejonowego, który decyzją z dnia 29 października 1996 r., odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to zostało następnie uchylone decyzją Wojewody z dnia 16 czerwca 2004 r, który przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, iż w kontrolowanej decyzji nie wykazano w sposób przekonujący, jaki był w istocie cel wywłaszczenia. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 30 maja 2005 r., spadek po zmarłej H.W. nabyli K. W. i J. W. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia 6 stycznia 2006 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazując, że na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej z udziałem wszystkich stron ustalono, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Uchylając ww. decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewoda w decyzji z dnia 3 kwietnia 2006 r. wskazał, że ze względu na niepodjęcie przez organ pierwszej instancji próby ustalenia celu wywłaszczenia, w sprawie nie było możliwe wyjaśnienie przesłanki zbędności na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. W toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że spadek po zmarłym J. W. nabyła A. W., zaś decyzją z dnia 10 września 2015 r. organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości o nr [..], położonej w G. Rozstrzygnięcie było konsekwencją stwierdzenia, że zebrana dokumentacja pozwoliła w sposób jednoznaczny i precyzyjny ustalić cel wywłaszczenia - budowa baraków koszarowych na potrzeby wojska, Marynarki Wojennej. Ponadto zebrany materiał dowodowy potwierdził, jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej działki w latach następujących po jej wywłaszczeniu, a tym samym potwierdził, że na działce tej zbudowane zostały koszary dla Marynarki Wojennej i został zrealizowany cel wywłaszczenia. Odwołanie od tej decyzji wniosły K. W. i A. W. zarzucając błędne przyjęcie, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały wykonane i tym samym cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Zdaniem odwołujących się celem wywłaszczenia była budowa baraków koszarowych dla wojska, nie zaś adaptacja czy modernizacja baraków na cele wojskowe, i nie został on osiągnięty – na nieruchomości nie podjęto bowiem żadnych prac budowlanych, ani nie wybudowano nowych budynków. W tym zakresie zwróciły uwagę, że realizacja innego celu niż wskazany w decyzji, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, zaś modernizacja i adaptacja baraków na cele mieszkaniowe nie stanowi trwałego zagospodarowania terenu. W toku postępowania odwoławczego Urząd Miasta poinformował, że w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta działka nr [..], karta mapy 43, zyskała numer [..], obręb [..]. Ponadto organ drugiej instancji zawiadomił o toczącym się postępowaniu odwoławczym najemców lokali znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości. Następnie, po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 204/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tego orzeczenia wskazując, że decyzja została wydana w stosunku do osoby zmarłej, tj. K. W., która zmarła w dniu 15 września 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 10 września 2015 r. i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], a obecnie jako działka nr [..], obr. [..]. Uzasadniając decyzję w zakresie dotyczącym uchylenia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta organ wskazał, że dotyczyło ono działki, która już nie istnieje – na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków sporna nieruchomości zmieniła bowiem numer. Jednocześnie, ze względu na zebranie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału pozwalającego na wydanie orzeczenia, Wojewoda rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Mając na uwadze, że istotą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować organ stwierdził, że przyjęty przez Prezydenta Miasta cel został określony zbyt precyzyjnie, jako budowa baraków koszarowych na potrzeby wojska. Zdaniem Wojewody choć zebrane w sprawie dokumenty wskazują jednoznacznie, że wywłaszczenie nastąpiło na cele wojskowe, to jednak za daleko idące jest stwierdzenie, że była nimi budowa baraków koszarowych. W jednym z dokumentów wskazano bowiem, iż miał być to plac budowlany, na którym już są wybudowane baraki koszarowe, a w pozostałych najczęściej pojawiają się określenia "na cele wojskowe" bądź "na cele Marynarki Wojennej". Wskazał też, że jak wynika z art. 17 ust. 2 pkt 5 dekretu, we wniosku o wywłaszczenie należało jedynie w sposób ogólny wskazać cel wywłaszczenia, a orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności z dniem zgłoszenia wniosku, pomimo ogólnie wskazanego celu. W związku z tym, w niniejszej sprawie, za moment przejścia prawa własności nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z dnia 15 grudnia 1954 r., uznać należało dzień zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, tj. 16 listopada 1953 r. Badając następnie, czy cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany Wojewoda wskazał, iż protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 6 listopada 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przekazało w zarząd i użytkowanie przedstawicielowi Wydziału Kwaterunkowego Marynarki Wojennej m.in. działkę nr [..]. Następnie w dniu 30 kwietnia 1956 r. został spisany pomiędzy 7 Ośrodkiem Szkolenia Podoficerów Służby Tyłowej, jako zdającym a 22 Batalionem Wartowniczym, jako przyjmującym, protokół zdawczo-odbiorczy w sprawie "przekazania i przyjęcia kompleksu budynków na O. przy ul. D.", gdzie zapisano "obiekt budynków w obecnym stanie na stałe zakwaterowanie". Z kolei pismem z dnia 7 grudnia 1956 r. nr [..] Zarząd Tyłów Marynarki Wojennej wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z prośbą "o zezwolenie na przekazanie instytucjom cywilnym" m.in. części kompleksu w G. przy ul. D., wskazując, że znajdują się tam budynki " koszarowe, drewniane, parterowe, kryle papą". Jak wynika zaś z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 11 grudnia 1956 r., Oddział Kwaterunkowy Marynarki Wojennej przekazał Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w zarząd i użytkowanie m.in. przedmiotową nieruchomość. Z treści tego dokumentu wynika, iż znajdujące się na tym terenie budynki były użytkowane przez wojsko, a część była w dalszym ciągu "zamieszkiwana przez wojsko". Ponadto w piśmie Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych z dnia 26 lutego 1963 r. wskazano, iż "nieruchomość przy ul. D. została przejęta wraz z kompleksem 6 baraków od Oddziału Kwaterunkowego Marynarki Wojennej jako byłe koszary na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 11 grudnia 1956 r. Baraki te ze względu na charakter zabudowy – koszary - zostały kompletnie odbudowane i dostosowane do celów mieszkalnych", w piśmie Administracji Budynków Komunalnych Nr [..] z dnia 21 października 2004 r., nr [..] stwierdzono, że "baraki nr [..] i [..] (przypis własny organu: znajdujące się na działce nr [..]) zostały przejęte wraz z kompleksem łącznie siedmiu baraków przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych od Oddziału Kwaterunkowego Marynarki Wojennej jako byle koszary, zaś w piśmie Administracji Budynków Komunalnych Nr [..] z dnia 12 maja 2010 r., nr [..] wskazano, iż "przejęte w 1956 roku baraki (dawne koszary) zostały odbudowane i dostosowane do celów mieszkalnych". Mając to wszystko na uwadze organ drugiej instancji stwierdził, że nieruchomość została wywłaszczona na cele wojskowe – nie wiadomo jednak, czy chodziło o budowę baraków, czy plac budowalny, na którym już były wybudowane baraki koszarowe. Nie mniej uznał, że skoro w okresie do 6 listopada 1953 r. do dnia 11 grudnia 1956 r. przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele wojskowe, tj. były tam koszary, to cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym i doprecyzowany na podstawie ww. dokumentów został na działce nr [..] (obecnie, po modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta G. - działka nr [..], obręb nr [..]) zrealizowany. Ponadto miało to miejsce prawie 40 lat przed dniem złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości, choć nie dało się ustalić, kiedy dokładnie baraki koszarowe powstały na spornej nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału wynika jednak, że przedmiotowy teren wojsko przejęło już w dniu 6 listopada 1953 r., zaś przynajmniej od dnia 30 kwietnia 1956 r. na terenie tym istnieją baraki - widać je także na zdjęciach z roku 1969 r. i znajdują się tam do dnia dzisiejszego. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zmieniony organ wskazał, iż należy odróżnić zmianę celu od jego modyfikacji. Ze zmianą mamy do czynienia w sytuacji jakościowej zmiany inwestycji określonej w decyzji, konkretyzującej cel wywłaszczenia. Modyfikację tego celu pociąga za sobą zaś modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jej charakteru. Sama niezgodność z konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi, jakie wynikają z decyzji o lokalizacji szczegółowej to w ocenie organu za mało, aby można było wykazać niezgodność celu. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem pojęcie cele wojskowe jest – podobnie jak pojęcie osiedle mieszkaniowe – pojęciem ogólnym, w którym mieszczą się różne potrzeby, w tym przypadku instytucji jaką jest wojsko. Z kolei, jak słusznie twierdził organ pierwszej instancji, fakt zagospodarowania działki po dacie przekazania jej przez wojsko Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkaniowych, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty (a w opinii Wojewody tak się stało w niniejszej sprawie), to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. W skardze A. W. zarzuciła dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie celu wywłaszczenia oraz uznania, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Zdaniem skarżącej celem tym nie były jednak szeroko pojęte potrzeby wojska, lecz wybudowanie wojskowych baraków koszarowych. W ocenie skarżącej celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco, a zbędność na cele określone w tym akcie trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z gruntu. W związku z tym, że po wywłaszczeniu nowych baraków nie wybudowano, cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, bowiem nie jest możliwe utożsamianie budowy z adaptacją czy modernizacja budynków. W niniejszej sprawie o zrealizowaniu ww. celu wywłaszczenia można by mówić tylko, gdyby na działce nr [..] powstały nowe budynki. Ponadto o tym, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy baraków koszarowych nie został osiągnięty potwierdza brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prowadzenie prac budowalnych oraz brak dokumentów potwierdzających, że w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości zostały na niej wybudowane nowe baraki koszarowe, poza tymi, które istniały przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W tym zakresie skarżąca zarzuciła, że w sprawie błędnie ustalono także, iż baraki koszarowe istniały co najmniej od roku 1959, gdy tymczasem z zebranego materiału wynika, iż znajdowały się one na działce nr [..] od roku 1952. Wskazuje na to treść pisma Dowództwa Marynarki Wojennej z dnia 3 kwietnia 1952 r., które jednakże zostało pominięte przez organ odwoławczy. Odnosząc się zaś do kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia skarżąca zwróciła uwagę, że po okresie użytkowania przez wojsko w latach 1953 – 1956 nieruchomość została przekazana na cele mieszkaniowe, a zatem była wykorzystywana sprzecznie z celem decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżącej zmiana przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie świadczy o jej zbędności, pod warunkiem jednak, że przed zmianą tego przeznaczenia, cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został osiągnięty. Tymczasem w niniejszej sprawie zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła jeszcze przed osiągnięciem celu wywłaszczenia, a w konsekwencji stała się ona zbędna na cel, w jakim została ona wywłaszczona. Końcowo skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy nieruchomość została zagospodarowania inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy tylko, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu uczestnik postępowania stwierdził, że prawidłowo w sprawie ustalono cel wywłaszczenia wynikający z orzeczenia o wywłaszczeniu, bowiem z zebranych materiałów wynika, iż określany on był jako cele wojskowe, cele Marynarki Wojennej, a niekiedy jako plac budowlany, na którym są już wybudowane budynki koszarowe. Prezydent stwierdził też, że w związku z wykazaniem, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie ma znaczenia kiedy baraki koszarowe powstały – w szczególności realizacja celu wywłaszczenia przed odjęciem prawa własności nieruchomości, nie ma wpływu na ocenę przesłanek zbędności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody, mocą której uchylono poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 10 września 2015 r. o odmowie zwrotu działki nr [..], i orzeczono merytorycznie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. D. [..] i [..], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], a obecnie jako działka nr [..], obręb [..] o powierzchni 761 m2. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że ponownie rozstrzygając sprawę Wojewoda, zgodnie z wytycznymi sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 września 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 204/17, ustalił aktualny krąg stron postępowania uwzględniając następców prawnych zmarłej strony postępowania K. W., tj. jej spadkobierców R. W. i D. W., których uprawnienia zostały prawidłowo udokumentowane aktem poświadczenia dziedziczenia. Z treści skargi wynika, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia celu, na który wywłaszczono w 1954 r. działkę nr [..] oraz kwestia zrealizowania tego celu wywłaszczenia na wskazanej działce. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Sądu, potwierdza dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie, że do wywłaszczenia nieruchomości, w tym działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [..], doszło i że cel wywłaszczenia, określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 15 grudnia 1954 r. i prawidłowo zinterpretowany, został zrealizowany. Bezspornym jest, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie miało miejsce, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej wówczas działkę o nr [..], a obecnie o nr [..], w trybie i na zasadach określonych w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj.: Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), zwanego dalej dekretem. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje podjęte zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Jej zastosowanie uzasadniała dyspozycja art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III (przypis Sądu: "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel lub też niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący powód wywłaszczenia powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oceny realizacji celu wywłaszczenia dokonuje się przez pryzmat treści art. 137 u.g.n. określającego zakres pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". Przy czym podkreślić należy, że ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Oznacza to, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Stanowisko to jest jednolicie prezentowane w judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., I OSK 1981/11, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, z dnia 20 października 2017 r., I OSK 3475/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 15 grudnia 1954 r. działka nr [..] (obecnie nr [..]) wraz z innymi działkami została przejęta przez Państwo - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na własność jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W tej sytuacji rozpoznanie wniosku o zwrot nieruchomości wymagało w niniejszej sprawie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia wskazanych działek i czy został on zrealizowany. Ze względu na ogólnie sformułowany cel wywłaszczenia w orzeczeniu z 1954 r. organy zobowiązane były do jego sprecyzowania w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, i zadaniu temu sprostały. Sąd przychylił się do ustaleń w tym zakresie poczynionych przez Wojewodę, który uznał, że działka nr [..] przejęta została pod realizację celów wojskowych. Sąd podzielił argumentację Wojewody, pozostającą w opozycji do Prezydenta Miasta, że nie można było w okolicznościach niniejszej sprawy zawężać celu wywłaszczenia wyłącznie do budowy baraków koszarowych dla wojska – Marynarki Wojennej. Na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w orzeczeniu o wywłaszczeniu powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania orzeczenia, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, LEX nr 1636858). Jakkolwiek bowiem cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględnienia okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia, albowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu czasu, w jakich dochodziło do wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 1966/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda uwzględniając, że wywłaszczenia dokonano na zasadach dekretu z 1949 r., którego art. 17 ust. 2 pkt 5 stanowił, że we wniosku należy wskazać w sposób ogólny cel wywłaszczenia, dla sprecyzowania tego celu dokonał wnikliwej analizy zgromadzonych dokumentów, i prawidłowo uznał, że zawężanie celu wywłaszczenia wyłącznie do budowy koszarów dla wojska byłoby zabiegiem nieuzasadnionym, co spotkało się z akceptacją Sądu. Z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z dokumentów obrazujących w sposób szczegółowy procedurę poprzedzającą sam akt wywłaszczenia z 1954 r. wynika, że działka nr [..], wśród innych wymienionych w orzeczeniu wywłaszczeniowym działek, była niezbędna dla potrzeb wojska. W dokumentacji przewija się nie tylko cel w postaci budowy baraków koszarowych dla wojska, ale również określenie "na cele wojskowe" bądź "na cele Marynarki Wojennej". Z pisma Dowództwa Marynarki Wojennej z dnia 3 kwietnia 1952 r. wynika, że "nieruchomość przy ul. D. jest potrzebna jako plac budowlany, na którym już są wybudowane baraki koszarowe dla 9 Batalionu Budowlanego". Również z innego pisma datowanego na dzień 3 kwietnia 1952 r. wynikało, że na terenie przy ul. D. wybudowano już baraki dla wojska. We wniosku Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1952 r. skierowanym do Ministra Gospodarki Komunalnej o wyrażenie zgody na przekazanie nieruchomości położonej w G. przy ul. D. wskazano, że nastąpić ma to "w związku z koniecznością uzyskania terenów dla potrzeb wojska". W piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 sierpnia 1952 r. stwierdzono, że "po zanalizowaniu potrzeb wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnionych interesów ogólno-gospodarczych", wyrażono zgodę na nabycie przez Dowództwo Marynarki Wojennej m.in. działki nr [..]". Z pisma Dowództwa Marynarki Wojennej z dnia 11 września 1952 r. wynika, w odniesieniu m.in. do działki nr [..], że "jest to jedyne miejsce w pobliżu Portu Wojennego, gdzie Marynarka Wojenna może się rozbudowywać". Z zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Przestrzennego z dnia 14 października 1952 r. dla Ministerstwa Obrony Narodowej jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie nieruchomości położonych w G. przy ul. D. wynika, że miało to nastąpić dla potrzeb wojska. Z kolei w piśmie Departamentu Kwaterunkowego Głównego Kwatermistrzostwa z dnia 30 października 1952 r. do Prezydium Rady Ministrów, stanowiącego prośbę o wydanie "zarządzenia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego", stwierdzono, że "wymieniona nieruchomość niezbędna jest pod budownictwo wojskowe przewidziane planem inwestycyjnym w roku 1952 r.". Z powyższego wynika, że cel wywłaszczenia w dokumentach odnoszących się do tego zdarzenia ujmowany był w różny sposób, raz bardziej szczegółowy, a raz bardziej ogólny. Jednak niewątpliwym założeniem towarzyszącym wywłaszczeniu było wykorzystanie przejętych nieruchomości na cele wojska – Marynarki Wojennej. Biorąc to pod uwagę oraz okoliczność, że do wywłaszczenia doszło pod rządami dekretu, który wymagał wyłącznie ogólnego wskazania celu wywłaszczenia, za prawidłowe należało uznać ustalenie, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie nieruchomości na potrzeby wojska. W cel ten wpisywać się mogły zarówno działania inwestycyjne wojska zmierzające do ogólnego zagospodarowania przejętych terenów i dostosowania ich do potrzeb wojska, jak i budowa baraków koszarowych. Natomiast nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu ustalenie przez organ, że tak ujęty cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [..]. Po pierwsze, z materiałów archiwalnych zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że protokolarne przejęcie nieruchomości wywłaszczonych na cele wojskowe, w tym również działki nr [..], nastąpiło w dniu 6 listopada 1953 r. Oznacza to, że zgodnie z ówcześnie obowiązującą procedurą wywłaszczeniową zajęcie nieruchomości następowało jeszcze przez wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a własność nieruchomości objętych wywłaszczeniem przechodziła na Skarb Państwa z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie (art. 40 ust. 1 dekretu), co w tym przypadku nastąpiło w dniu 16 listopada 1953 r. Po drugie, z ujawnionych okoliczności wynika, że w dacie przejęcia wywłaszczonych nieruchomości, w tym działki nr [..], była ona już zabudowana barakami koszarowymi dla wojska. Z mapy załączonej do zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Przestrzennego z dnia 14 października 1952 r., na której czerwonym kolorem zaznaczono tereny objęte wnioskiem o wywłaszczenie wynika, że na działce nr [..] zlokalizowane były baraki koszarowe. Potwierdza to treść pisma Zastępcy Szefa Tyłów Marynarki Wojskowej do Spraw Kwatermistrzowskich z dnia 3 kwietnia 1952 r. z którego wynika, że nieruchomość przy ul. D. była zabudowana barakami koszarowymi dla 9 Batalionu Budowlanego. Natomiast dokumenty potwierdzające zdarzenia, które nastąpiły później, tj. przekazanie przedmiotowych nieruchomości najpierw pomiędzy jednostkami wojskowymi (30 kwietnia 1956 r.), a potem przekazanie ich instytucji cywilnej (11 grudnia 1956 r.), ujawniają, że m.in. na działce nr [..] zlokalizowano cały kompleks koszarów wojskowych. Z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 30 kwietnia 1956 r. wynika, że na cały kompleks budynków wojskowych zlokalizowanych w G. przy ul. D. składało się 6 baraków drewnianych, barak pełniący funkcję kuchni i stołówki, budynek magazynowy, budynek stajni oraz plac opałowy. W protokole odnotowano zniszczenie kompleksu baraków w porównaniu ze stanem uwidocznionym w ewidencji. Stwierdzono przy tym, że ze względu na ujawnione usterki baraki te nie nadają się już dla celów wojskowych i są gotowe do przejęcia. Przejęcie tego kompleksu budynków nastąpiło protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 11 grudnia 1956 r., co poprzedził wniosek Zarządu Tyłów Marynarki Wojennej z dnia 7 grudnia 1956 r. do Ministra Obrony Narodowej o zezwolenie na przekazanie instytucjom cywilnym m.in. części kompleksu nr [..] w G. przy ul. D., wskazując, że znajdują się tam budynki "koszarowe, drewniane, parterowe, kryte papą". Z protokołu przekazania wskazanego kompleksu budynków wojskowych z dnia 11 grudnia 1956 r. wynika, że Oddział Kwaterunkowy Marynarki Wojennej przekazał Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. - Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkaniowych w zarząd i użytkowanie m.in. działkę nr [..]. Treść protokołu potwierdziła nadto, że na tym terenie budynki były użytkowane przez wojsko, a część była w dalszym ciągu "zamieszkiwana przez wojsko". Okoliczności te potwierdza również pismo Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych z dnia 26 lutego 1963 r., w którym wskazano, iż "nieruchomość przy ul. D. została przejęta wraz z kompleksem 6 baraków od Oddziału Kwaterunkowego Marynarki Wojennej jako byłe koszary na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 11.12.56. Baraki te ze względu na charakter zabudowy /koszary/ zostały kompletnie odbudowane i dostosowane do celów mieszkalnych". Kolejne pisma Administracji Budynków Komunalnych Nr [..] z dnia 21 października 2004 r. i z dnia 12 maja 2010 r. potwierdzają, że działka nr [..] została przejęta przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych od Oddziału Kwaterunkowego Marynarki Wojennej wraz z kompleksem łącznie siedmiu baraków jako byle koszary. Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody, że wskazane wyżej dokumenty stanowią dowód na to, że w okresie od dnia 6 listopada 1953 r. do dnia 11 grudnia 1956 r. przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele wojskowe – zlokalizowano tam i eksploatowano koszary dla wojska. W związku z tym prawidłowo uznał Wojewoda, że cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym i doprecyzowany na podstawie powyżej przedstawionych dokumentów został na działce nr [..] (obecnie, po modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta G. - działka nr [..], obręb nr [..]) zrealizowany. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, na którą powoływała się skarżąca, że w chwili przejmowania m.in. działki nr [..] przez Marynarkę Wojenną w 1953 r., a nawet wcześniej w 1952 r., na co wskazują ujawnione dokumenty, działki te były zabudowane barakami koszarowymi. Otóż w ocenie Sądu, nawet w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości nie zostały wykonane żadne roboty budowlane, czyli gdy nie wybudowano nowych baraków, bowiem w momencie wywłaszczenia nieruchomość była już takimi barakami wojskowymi zabudowana, możliwe jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Według Sądu, w przypadku, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowały się zabudowania koszarowe i zostały one pozostawione z przeznaczeniem do dalszej realizacji celów kwaterunkowych dla wojska, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny wojskowe znajdują się już obiekty służące celom wojskowym i spełniające wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia koniecznym byłoby wyburzenie istniejącej zabudowy i wykonanie nowych budynków. Takie działanie należy uznać za sprzeczne z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Zwłaszcza w ówczesnych warunkach prawnych, gdy przejęcie nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie następowało wcześniej niż samo wywłaszczenie, co powodowało, że inwestycje stanowiące cel wywłaszczenia były realizowane zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Kr 1744/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13). Wymóg realizacji inwestycji dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej prowadziłby w takiej sytuacji do skutków nieekonomicznych i nieracjonalnych. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że jeżeli w dacie wywłaszczenia na nieruchomości istniał teren zabudowany barakami, to wskutek braku potwierdzenia w materiale dowodowym wykonywania robót budowalnych związanych z budową nowych baraków po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość uznać należy za zbędną na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Przy tym zwrócić należy uwagę, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Na przeszkodzie stwierdzeniu realizacji celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie stoi również brak odnalezienia dokumentów zezwalających na budowę przedmiotowych budynków. Podkreślić bowiem należy, za aktualnym i ugruntowanym orzecznictwem, że "z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie wynika, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Gd 593/15, wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 22 marca 2013 r., I OSK 1981/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie bez wpływu na ocenę dopuszczalności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pozostawała okoliczność przekazania działki nr [..] w 1956 r. instytucji cywilnej w zarząd i użytkowanie, albowiem nastąpiło to już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługującego każdemu innemu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 1025/09, 22 marca 2013 r., I OSK 1810/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. W ocenie Sądu bowiem organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.g.n. i podjęcia decyzji na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., które miałyby wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Wojewoda, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśnił stronom przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z aprobatą skarżącej, nie świadczy o zasadności jej zarzutów w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. O kosztach postępowania nie orzeczono z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a., z którego wynika, że jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącej przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.