IV SAB/Po 90/17

Sygn. [...] IV SAB/Po 90/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 08 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. Ś. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przekazania odwołania w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego J. Ś. kwotę [...]zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z [...] października 2017 r. J. Ś. (dalej też jako "Skarżący"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na nieprzekazaniu odwołania od pisemnej propozycji zatrudnienia z [...] kwietnia 2017 r., do organu wyższego stopnia. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej też jako "DIAS" lub "Organ") pismem z [...] kwietnia 2017 r. złożył Skarżącemu, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia [...] listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.; dalej też jako "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS", w skrócie "przep.wprow.u.KAS"), propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P. z miejscem świadczenia pracy w K. (Dział Obsługi Bezpośredniej w Drugim Urzędzie Skarbowym w K.). W dniu [...] maja 2017 r. Skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, składając jednocześnie oświadczenie następującej treści: "Wskazuję, że przyjęcie przeze mnie propozycji jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz mojej sytuacji życiowo-osobistej. Zastrzegam, że będę korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym mi statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać." Pismem z [...] maja 2017 r. Skarżący zwrócił się do DIAS z wezwaniem do złożenia propozycji służby. Następnie pismem z [...] maja 2017 r. Skarżący zwrócił się do Szefa KAS, za pośrednictwem DIAS, z odwołaniem od otrzymanej propozycji zatrudnienia, zawierającej, jego zdaniem, decyzję o zwolnieniu ze służby. Pismem z [...] czerwca 2017 r. Organ poinformował Skarżącego o braku podstawy prawnej do złożenia odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia oraz o tym, że przepisy ustawy o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Przywołanym na wstępie pismem z [...] października 2017 r. J. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu Skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r." Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż ww. propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu Skarżącego ze służby oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności DIAS w sprawie postępowania z odwołaniem Skarżącego od ww. decyzji administracyjnej i o nakazanie DIAS podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania Skarżącego do Szefa KAS (jeśli Sąd uzna Szefa KAS z organ właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania), ewentualnie o zobligowanie DIAS do merytorycznego rozpoznania odwołania Skarżącego (jeśli Sąd uzna DIAS za organ właściwy ku temu). W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. W uzasadnieniu Organ wskazał, iż złożona Skarżącemu propozycja pracy z [...] kwietnia 2017 r. nie była decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Z przywołanych Przepisów wprowadzających ustawę o KAS wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w tej propozycji jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Przekształcenie to następuje automatycznie, z mocy samego prawa, w dacie wskazanej w propozycji, i nie wymaga wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej, nawet jeżeli uprzednio funkcjonariusz miał nawiązany stosunek służbowy na podstawie mianowania. Ustawodawca nie przewidział bowiem składania przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji, a zatem decyzja taka musiałaby zostać uznana za nieważną, z uwagi na brak kompetencji do jej wydania. W piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Ponadto w przypadku niepodzielenia przez Sąd poglądu strony skarżącej co do charakteru propozycji pracy i uznania ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu Skarżącego ze służby, pełnomocnik wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu oraz o stwierdzenie bezczynności w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ("DIAS") przejawiającą się w nieprzekazaniu odwołania wniesionego przez Skarżącego od pisemnej propozycji zatrudnienia z [...] kwietnia 2017 r., złożonej mu przez Organ na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.). Jak stanowi art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak z powyższego wynika, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7-dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. W świetle cytowanego przepisu organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie tzw. samokontroli, jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji, należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do oceny dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest, jego zdaniem, niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygania w kwestii dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy – zgodnie z art. 134 k.p.a. Należy podkreślić, że takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w piśmiennictwie (por.: E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), Warszawa 1970, s. 232; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 357; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 133; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2016, uw. 1 do art. 133; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 133 Nb 1; K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 133 Nb 3; por. też wyrok WSA z 23.02.2012 r., II SA/Wa 2457/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W tym miejscu, odnosząc się do wniosków zawartych w piśmie procesowym Skarżącego z [...] marca 2017 r., wskazać należy, iż rozpoznając skargę na bezczynność Organu w zakresie nieprzekazania odwołania, Sąd nie jest władny wypowiadać się w kwestii, jaki charakter ma akt, od którego wniesiono odwołanie, ani co do ewentualnej bezczynności Organu w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen jakiekolwiek kwestie wiążące się ze skargą, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności (tu: bezczynności) oraz jej rodzaj. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna była być, przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w tym postępowaniu aktów. Należy również pamiętać, że wskazanie przez stronę zaskarżonego organu i działania (ewentualnie: bezczynności), którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z 30.09.2010 r., I OSK 1523/10, CBOSA). W konsekwencji trzeba przyjąć, że przedmiotem rozpoznawanej tu skargi jest bezczynność Organu przejawiająca się w braku podjęcia działań związanych z przekazaniem wniesionego odwołania. Jak wskazano wyżej, ani DIAS, jako organ I instancji, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę, nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Dopiero po nadaniu biegu wniesionemu odwołaniu, organ orzekający w drugiej instancji dokona oceny, czy zaskarżone pismo z [...] kwietnia 2017 r. ("propozycja zatrudnienia") stanowi decyzję administracyjną, tudzież inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, oraz czy odwołanie od powyższego jest dopuszczalne. Natomiast dokonanie takiej oceny przez Sąd w niniejszej sprawie – toczącej się ze skargi na bezczynność – byłoby przedwczesne i stanowiłoby wyjście poza granice tej sprawy. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie, kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu (odpowiednio też: na przewlekłe prowadzenie postępowania) ogranicza się tylko do badania, czy organ administracji miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, i czy uczynił to w przewidzianym terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. W konsekwencji wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). Sąd administracyjny pierwszej instancji nie może więc nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub dokonania czynności o określonej treści (por. wyroki NSA: z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 15.03.29016 r., II OSK 1717/15 – CBOSA). Wracając do meritum sprawy wskazać należy, iż przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie – a więc w istocie sprawia, że wniesione odwołanie pozostaje bez rozpoznania – służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 133 Nb 1; por. też postanowienie NSA z 23.08.2016 r., II OSK 1704/16, CBOSA). Zatem stanowisko Organu o niedopuszczalności sądowej kontroli bezczynności w tym przedmiocie nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczności, iż w ustawowym terminie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, pomimo obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a., nie przekazał organowi wyższego stopnia odwołania wniesionego przez J. Ś. od pisemnej propozycji zatrudnienia z [...] kwietnia 2017 r. Oznacza to, że Organ pozostaje w bezczynności w tym zakresie. Raz jeszcze należy podkreślić, że DIAS nie był uprawniony do oceny, czy złożone przez Skarżącego odwołanie jest dopuszczalne. Taka ocena zastrzeżona została bowiem do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. W przypadku ewentualnego stwierdzenia braku drogi odwoławczej, to organ II instancji wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wyjaśnić należy, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana postać bezczynności, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów – musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek (podanie) strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako "naruszenie", bądź "zwykłe naruszenie". Dla uznania rażącego charakteru naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Powinno też jawić się jako pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (usprawiedliwienia). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie tyle wynikała ze złej woli Organu lub ostentacyjnego zaniedbywania przezeń swych obowiązków, ile raczej była wynikiem istotnych wątpliwości w zakresie wykładni odnośnych Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, a zwłaszcza art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 i art. 171 przep.wprow.u.KAS. Niewątpliwie bowiem ustanowiona w tych przepisach instytucja propozycji zatrudnienia składanej osobom dotychczas pełniącym służbę – w przyjętym przez ustawodawcę kształcie – nastręcza istotnych trudności w racjonalnej wykładni, tak iż stała się nawet źródłem znacznych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Przemawia to, zdaniem Sądu, za uznaniem, iż bezczynność Organu, choć wystąpiła, to nie wiązała się jednak z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zobowiązał DIAS do przekazania odwołania w terminie 7 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, że DIAS dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku); 3) art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdził, że bezczynność DIAS nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku); 4) art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł o kosztach postępowania, uwzględniając kwotę należnego wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącego ustaloną na podstawie § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł (pkt 4 wyroku).