I GSK 2645/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 645/17 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 645/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę S. w Warszawie (dalej jako: skarżący, Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Prezydent m.st. Warszawy, zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego skarżącego (dłużnika). Jednocześnie wezwał bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego. Odpis zawiadomienia został doręczony skarżącemu Stowarzyszeniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy oddalił skargę Stowarzyszenia na tę czynność egzekucyjną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w zawiadomieniu znalazły się wszystkie wymagane prawem elementy i informacje, tj. pouczenia zarówno dla banku, jak i zobowiązanego, a samo zawiadomienie zostało prawidłowo doręczone. Zdaniem organu, czynność zajęcia rachunku bankowego dokonana została zgodnie z art. 80 u.p.e.a. Zajęcie okazało się jednak bezskuteczne, ponieważ bank poinformował, że umowa rachunku bankowego ze Stowarzyszeniem wygasła dnia 3 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Stowarzyszenia na powyższe postanowienie stwierdził, że działające w sprawie organy nie naruszyły prawa. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny mając na celu doprowadzenie do wykonania przez Stowarzyszenie obowiązku o charakterze pieniężnym prawidłowo zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego. Zawiadomienia o zajęciu doręczono Stowarzyszeniu wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu [...] maja 2016 r. W ocenie Sądu, powyższa czynność egzekucyjna została dokonana z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 80 § 1 u.p.e.a. Prawidłowo przesłano do banku zawiadomienie o zajęciu wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie płatności dochodzonych zaległości oraz kosztami egzekucyjnymi. Jednocześnie wezwano dłużnika, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu albo zawiadomił organ egzekucyjny w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Do przedmiotowego zajęcia wykorzystano prawidłowy druk, to jest odpowiadający wzorowi określonemu dla druków tego rodzaju w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Nadto Sąd I instancji stwierdził, że czynność egzekucyjna została dokonana zawiadomieniem spełniającym wymogi z art. 67 § 2 u.p.e.a. Zawiadomienie zawierało bowiem wszystkie niezbędne elementy o których mowa w art. 67 § 2 u.p.e.a. i zgodnie z art. 67 § 1 u.p.e.a. stanowiło podstawę zastosowania tego środka egzekucyjnego. Czynność egzekucyjna zajęcia wierzytelności pieniężnej została dokonana w oparciu o tytuł wykonawczy doręczony Stowarzyszeniu w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego wraz z zawiadomieniem o zajęciu. Sąd stwierdził również, że uzasadnienia postanowień organów obu instancji są wyczerpujące, odnoszą się do podniesionych zarzutów, wskazują podstawy prawne i faktyczne przyjętych rozstrzygnięć. Jak wyjaśnił Sąd I instancji okoliczności podniesione zarówno w skardze na czynności egzekucyjne, w zażaleniu, jak i w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają znaczenia dla niniejszego postępowania i nie mogły być uwzględnione przez organ, ani przez Sąd badający zaskarżone postanowienie. Kwestie te mogą bowiem stanowić podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 i 8 u.p.e.a. Nie są to kwestie podlegające badaniu i ocenie w ramach skargi na czynność egzekucyjną, gdyż skarga nie może dotyczyć okoliczności, które mogą być przedmiotem zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. Podsumowując swe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, zaś postępowanie było prowadzone z zachowaniem zasad ogólnych, w tym zasad wynikających z art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło S. w W., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżące Stowarzyszenie wniosło o odstąpienie w całości od obowiązku zwrotu kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi, a nadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11. k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne i w konsekwencji oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; [...] marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 kp.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne czego wynikiem było oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły "podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a." Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie (nie decyzja) o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne polegające na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w banku podjęte przez organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego w oparciu o stosowne zawiadomienie. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji niedostrzeżenie naruszenia przez organy wymienionych przepisów procedury, nie wykazuje aby te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że organ nadzoru rozpoznający sprawę w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w sposób właściwy ocenił, że przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych, mających na celu zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z rachunku bankowego nie doszło do naruszenia przepisów prawa normujących ww. kwestie. Właściwe było wskazanie jako podstawy prawnej dokonanego zajęcia art. 80 § 1 i 3 u.p.e.a., gdyż w przepisie tym zostały określone obowiązki organu egzekucyjnego, który dokonuje zajęcia. Zachowano również terminy i sposób doręczenia zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego. Zatem zarzuty strony wiążące się z - działaniem niezgodnym z art. 8 u.p.e.a., żądania stwierdzenia wady prawnej wystawionych dokumentów - nie mogły być rozpoznane w trybie skargi na czynności egzekucyjne. Sąd I instancji dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonego uzasadnienia i wbrew zarzutom skargi wskazującej na naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wynika z niej, na czym w ocenie kasatora polega wpływ wytkniętych organom podatkowym uchybień na wynik postępowania. Merytoryczna kontrola zapadłych rozstrzygnięć organów podatkowych i zawarta w uzasadnieniu Sądu I instancji ich ocena, jako poprawnych jurydycznie, nie budzi zastrzeżeń NSA. Wydane w sprawie postanowienie organu nadzoru rozstrzygające w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Nie została też naruszona ustanowiona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego, poczynając od zasad ogólnych, przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co obliguje go do kontroli konkretnego aktu, a nie do abstrakcyjnych rozważań na tle wybranych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mogą być interpretowane w oderwaniu od konkretnej sprawy regulowanej przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można dokonywać sądowej kontroli decyzji administracyjnej w oderwaniu od materialnych podstaw wydania tej decyzji, czyniąc zarzuty nie rozważenia lub nie uwzględnienia okoliczności dotyczących innych postępowań, które ewentualnie może zainicjować strona skarżąca. Nadto z przepisu art. 9 k.p.a. nie można również wywodzić istnienia po stronie organu obowiązku informowania z urzędu strony postępowania o wszystkich środkach prawnych jej przysługujących. Zauważyć należy, że sprawa poddana kontroli Sądu dotyczyła rozpatrzenia skargi na czynność zajęcia rachunku bankowego, a nie prawidłowości określenia kwot zaległości, czy wymagalności obowiązku podatkowego. Z akt sprawy wynika, że zobowiązany stara się wykorzystać różne środki ochrony. Jednak należy mieć na uwadze podstawową zasadę, że nie są one wobec siebie konkurencyjne lecz się uzupełniają. Przypomnienia wymaga, że w myśl art. 18 u.p.e.a. jeśli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego słusznie Sąd I instancji podkreślił, że badając sprawę, której przedmiotem jest skarga na dokonaną czynność egzekucyjną polegającą na zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego ocenie podlega czy czynność ta jest zgodna z art. 80 u.p.e.a. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, Sąd takiej kontroli dokonał a zasadność tej oceny Sąd drugiej instancji podziela. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem tego Sądu, że w ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie okoliczności, które dotyczą kwestionowanej czynności, czyli zajęcia rachunku bankowego zaś okoliczności podnoszone przez skarżącą kasacyjnie nie mają znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania, tym samym słusznie nie zostały uwzględnione przez organ i Sąd badający zaskarżone postanowienie. Kwestie te mogą bowiem stanowić podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zasada braku konkurencyjności środków zaskarżenia, oznacza, że zarzuty podnoszone w ramach tych środków służą różnym celom. Przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. ma na celu ocenę prawidłowości dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wyłącznie technicznym i wykonawczym i nie zastępuje innych środków procesowych, przysługujących zobowiązanemu na podstawie ww. ustawy. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć. Skarga na czynności egzekucyjne wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności, zmierzającej do zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Tym samym postępowanie w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną jest postępowaniem obejmującym swoim zakresem jeden tylko, ograniczony wycinek postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Każdy ze środków zaskarżenia przysługujący w postępowaniu egzekucyjnym ma określony przepisami prawa termin ich wniesienia. Powyższe oznacza, że sformułowana przez autora skargi kasacyjnej teza, "że zasada braku konkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza, że po upływie terminu do wniesienia środka o charakterze merytorycznym nie ma zastosowania żaden inny środek zaskarżenia lub tryb postępowania" jest o tyle nietrafna, że odnosi się do faktów prawnych bez znaczenia dla omawianego problemu, albowiem to jedynie zachowanie terminu do złożenia konkretnego środka zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym decyduje o formalnej możliwości poddania kontroli każdego z nich. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku o sygn. akt III SA/Wa 1973/07, stanowiącego zdaniem kasatora, o trafności zarzutów podnoszonych w niniejszej sprawie, zauważyć trzeba, że autor pominął fakt uchylenia wskazanego wyroku przez NSA wyrokiem z dnia 8 października 2009 roku w sprawie o sygn. akt II FSK 944/08, w którym Sąd drugiej instancji uznał za nietrafną argumentację, na którą w niniejszej skardze kasacyjnej powołuje się strona. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.