II SA/Bk 247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2018 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji p o s t a n a w i a odrzucić skargę W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. R. N. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o unieważnienie decyzji wydanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w P. w latach 2014 – 2018 w stosunku do T. N., a dotyczących zasiłków celowych i "okolicznościowych". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. SKO w Ł., orzekając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika OPS w P. przyznających T. N. pomoc w formie zasiłków celowych. Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nie był stroną postępowań zakończonych decyzjami wydanymi w stosunku do T. N., decyzje te nie rozstrzygały bezpośrednio o jego prawach i obowiązkach ani na te prawa i obowiązki nie oddziaływały. Odnośnie zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, Kolegium pouczyło wnioskodawcę o prawie zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, chyba że strona nie zamierza skorzystać z tego trybu, wówczas – jak wskazało Kolegium – może wnieść skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem SKO w Ł. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Kolegium. Powyższe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 22 lutego 2018 r. (korespondencję odebrał dorosły domownik). Następnie, jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Bk 248/18 ze skargi R. N. na postanowienie SKO w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie przywrócenia terminu, skarżący złożył "wniosek o przywrócenie terminu na postanowienie z dnia [...].02.2018 r.", który Kolegium zakwalifikowało jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wniosek ten, po wezwaniu do uzupełnienia jego braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., został załatwiony odmownie postanowieniem SKO w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. (data nadania) R. N. wywiódł skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem SKO w Ł. na postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wskazał, że orzeczenia te są dla niego niezrozumiałe. Wyjaśnił, że uzupełnił brak formalny wniosku o przywrócenie terminu i uczynił to w dniu [...] marca 2018 r. Nie zgodził się z ustaleniem braku po jego stronie interesu prawnego, skoro, jak wskazał, sam wychowywał dzieci i to na jego ręce powinny być wypłacane świadczenia. Zarzucił, że inne przepisy obowiązują w Ośrodku Pomocy Społecznej w P. a inne w SKO. Zarzucił także SKO formułowanie błędnych pouczeń o obowiązku uiszczania opłat w sprawach świadczeń rodzinnych, które są od tych opłat wolne. Wniósł o unieważnienie decyzji wydanych przez Wójta Gminy P. na różne świadczenia rodzinne dla T. N., które to świadczenia należały się jego dzieciom. Wskazał, że wniósł także odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącej uchylenia prawa do świadczeń rodzinnych, jednakże nie otrzymał żadnej informacji dotyczącej rozpoznania tego odwołania, dlatego wnosi również skargę na bezczynność w tym zakresie. Zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2018 r. Przewodniczący Wydziału dokonał rozdzielenia skarg R. N. jako skarg na: - postanowienie SKO w Ł. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego (sprawa niniejsza); - postanowienie SKO w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2018 r. (sprawa II SA/Bk 248/18); - bezczynność w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej uchylenia prawa do świadczeń rodzinnych (sprawa II SAB/Bk 35/18). W odpowiedzi na skargę, w zakresie dotyczącym postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2018 r., organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesioną po upływie terminu. Zdaniem SKO, termin trzydziestodniowy upływał w dniu 24 marca 2018 r., zaś skarga została sporządzona w dniu 7 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sprawa niniejsza dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2018 r., którym odmówiono R. N. wszczęcia na jego wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. dotyczących świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych, które to decyzje zostały wydane na inną osobę niż skarżący. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Skoro zatem skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji wójta, to właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego było samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia. Dlatego w sprawie niniejszej o możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego decydowało SKO w Ł., przy czym w zaistniałej sytuacji orzekło ono postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. jako organ pierwszej instancji, bowiem nad SKO nie ma organu wyższego stopnia. W kwestii zaskarżenia orzeczeń wydanych przez organ wyższego stopnia jako organ pierwszej instancji wskazać należy na art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Nadto, zgodnie z art. 144 K.p.a., przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 K.p.a. "Zażalenia". Przytoczone regulacje mają istotne znaczenie w sprawie niniejszej, bowiem gdyby postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. zostało wydane przez organ pierwszej instancji, nad którym istniałby organ wyższego stopnia, byłoby postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem (art. 61a § 2 K.p.a.). Tymczasem jego wydanie przez SKO jako organ pierwszej instancji, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, powoduje że nie jest ono zaskarżalne zażaleniem, ale przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany w terminie jak dla zażalenia, czyli siedmiu dni (art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a.). Wniosek ten należało złożyć do Kolegium, a dopiero później, po jego rozpoznaniu odrębnym orzeczeniem, przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na to drugie orzeczenie wydane po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy, w obowiązującym stanie prawnym, przed wniesieniem skargi na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez organ, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, należy wyczerpać środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi należy złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a dopiero jego merytoryczne rozpoznanie uprawnia do wywiedzenia skargi. Powyższą argumentację wzmacnia treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zauważyć jednak należy, że przepis ten dotyczy wyłącznie decyzji, a zatem wprowadza możliwość zrezygnowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyłącznie wówczas, gdy wniosek dotyczy decyzji. Nie uprawnia zatem do rezygnacji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy wniosek ma dotyczyć postanowienia. Co więcej, regulacje p.p.s.a. nie zawierają norm umożliwiających stosowanie przepisów o zaskarżeniu decyzji odpowiednio do zaskarżania postanowień. Tym samym nie istnieją przepisy, które umożliwiają w opisanej sytuacji rezygnację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a.. Niezłożenie tego wniosku odnośnie postanowienia powoduje więc, że skarga nie będzie poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i będzie podlegać odrzuceniu. Powyższe wynika także z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, które wyraźnie ukształtowało się w kierunku konieczności odrzucenia skargi w przypadku, gdy dotyczy ona postanowienia wydanego przez organ, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, a skarga nie została poprzedzona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide np. postanowienie z dnia 29 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1706/17; z dnia 28 grudnia 2017 r., IV SA/Wr 680/17; z dnia 4 grudnia 2017 r., II SA/Kr 163/17; z dnia 19 września 2017 r., VII SA/Wa 2015/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Z kolei sprawy, w których wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia został złożony, są przez sądy administracyjne załatwiane wyrokami, a więc kończone są merytorycznie (vide np. wyroki z dnia 7 marca 2018 r., IV SA/Po 40/18; z dnia 7 marca 2018 r., VII SA/Wa 1183/17, CBOSA). Dodać również należy, że przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. został wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), nowelizującą K.p.a. i p.p.s.a. W przepisie art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 w brzmieniu zmienionym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro zatem w sprawie niniejszej zaskarżone zostało postanowienie wydane w dniu [...] lutego 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej, to sposób jego zaskarżenia należy rozważać w kontekście przepisów w brzmieniu zmienionym, a więc również w kontekście nowego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. Jeśli zatem przepis ten przyznaje stronie wybór złożenia lub niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku zaskarżenia decyzji, to nie czyni tego w przypadku zaskarżenia postanowienia. Także inne przepisy p.p.s.a. nie zwalniają strony postępowania od konieczności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ odwoławczy jako organ pierwszej instancji. Oznacza to tym samym, że skarga przysługuje dopiero na postanowienie wydane po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe wywody niezbędne były dla wykazania, że skarżący w sprawie niniejszej był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do złożenia – przed wniesieniem skargi na postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowanego do tegoż SKO. Zauważyć należy, że w pouczeniu zawartym w ww. postanowieniu SKO pozostawiło skarżącemu wybór co do złożenia lub niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nawiązując do treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Jednakże nie dostrzegło, że przepis ten dotyczy wyłącznie decyzji. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący otrzymał w dniu [...] lutego 2018 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien był zatem złożyć najpóźniej we czwartek [...] marca 2018 r., czego jednak nie uczynił. Jak wynika z akt administracyjnych załączonych do sprawy II SA/Bk 248/18, skarżący dopiero w dniu [...] marca 2018 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu zakwalifikowany przez SKO jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został załatwiony negatywnie (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaskarżonym w sprawie II SA/Bk 248/18) m.in. z tego powodu, że skarżący nie uzupełnił braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu (nie dołączył fizycznie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). A zatem w chwili obecnej nie istnieje w obrocie prawnym postanowienie SKO wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy odmowy wszczęcia postępowania. Funkcjonuje jedynie w obrocie prawnym postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2018 r., które jest de facto postanowieniem pierwszoinstancyjnym oraz funkcjonuje postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie przywrócenia terminu, które jest postanowieniem wpadkowym dotyczącym przywrócenia terminu, natomiast nie stanowi postanowienia drugoinstancyjnego (wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skoro zatem skarżący w dniu [...] kwietnia 2018 r. wywiódł skargę na postanowienie de facto pierwszoinstancyjne, to nie wyczerpał środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i jego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z powodu zaskarżenia w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest obowiązkiem sądu niezależnie od tego, że pouczenie SKO zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r. wskazywało nieprawidłowo na jedynie prawo (możliwość) a nie obowiązek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poza tym jednak prawidłowo wskazało termin jego wniesienia, tj. 7 dni od doręczenia postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący – mimo wiedzy o fakultatywności takiego wniosku - zdecydował się na wdrożenie trybu takim wnioskiem inicjowanego, bowiem złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Na datę wniesienia skargi nie doszło jednak do skutecznego przywrócenia terminu oraz na datę wniesienia skargi nie funkcjonowało w obrocie prawnym postanowienie drugoinstancyjne wydane po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że procedura administracyjna i sądowoadministracyjna oraz wywody prawne mogą wydawać się dla skarżącego niezrozumiałe, jednakże nie ma to wpływu na ocenę dopuszczalności skargi, bowiem ta ocena jest warunkowana regulacjami prawnymi (które tak organ, jak i sąd jest zobowiązany stosować), a które prowadzą do wniosku o konieczności odrzucenia skargi złożonej w sprawie niniejszej. Na marginesie wskazać należy, że trafnie skarżący wskazuje, iż sprawy o świadczenia rodzinne oraz świadczenia z pomocy społecznej są wolne od opłat sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.