II SA/Kr 361/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony skargę oddala Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017r, znak: [...], Prezydent Miasta K. odmówił dopuszczenia organizacji społecznej - Towarzystwa [...], do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze wraz garażem podziemnym i zewnętrznymi miejscami postojowymi, budową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, kotłowni gazowej na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] budową sieci wodociągowej na działkach [...], [...], [...] i [...] obr. [...] oraz budową dwóch zjazdów na działki nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Towarzystwo [...], zarzucając, iż udział stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu jest w pełni zasadny, a to z uwagi na cele statutowe stowarzyszenia, jak również przemawiający za tym interes społeczny. Zgodnie z § 7 statutu Towarzystwa [...] celem działania Towarzystwa jest podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego oraz udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje nieruchomości niezabudowane, o dużej powierzchni biologicznie czynnej, gęsto zadrzewione. Realizacja inwestycji wiązać się będzie z wycinką znacznej ilości drzew oraz drastycznym zmniejszeniem powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić min. 50%. Dlatego zdaniem Towarzystwa należy odmówić ustalenia wpływ inwestycji na środowisko. Za dopuszczeniem Towarzystwa do udziału w postępowaniu przemawiać ma także interes społeczny, a wydawanie decyzji powinno następować w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrywanie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją. W interesie społecznym leży niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do nieodwracalnych zmian w otoczeniu. W dalszej części uzasadnienia swego stanowiska przedstawiono szereg wymagań ograniczających wpływ inwestycji na środowisko. Zacytowano orzecznictwo sądów administracyjnych z zakresu przedstawionej materii na poparcie swych twierdzeń. Dodano, że zapis art. 31 k.p.a. odnosi się ogólnie do organizacji społecznych. Oznacza to konieczność stosowania ogólnych zapisów celu wyeliminowania sytuacji, w której będą chciały brać udział w postępowaniach (bliżej nie określonych) grupy interesu, organizacje lobbingowe, a także np. organizacje powołane ad hoc dla celów zablokowania konkretnej inwestycji. W przypadku Towarzystwa [...] nie ma to zastosowania, ponieważ jest organizacją ekologiczną, a więc zgodnie ze statutem zajmuje się ochroną przyrody, środowiska czyli bez wątpienia sprawami publicznymi, prowadzi działalność od 20 lat, brało w tym czasie udział w kilkudziesięciu postępowaniach w sprawie ochrony środowiska i jest organizacją powszechnie znaną, współtworzy m.in. Komisję Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska, ma status organizacji pożytku publicznego, co oznacza nadzór ze strony Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz obowiązek corocznego publikowania dostępnych na stronie internetowej ministerstwa oraz własnej szczegółowego sprawozdania z działalności. Podkreślono, iż wniosek inwestora jest sprzeczny z zapisami Studium, które przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Fakt wydania przez Wydział Kształtowania Środowiska opinii nie może być w żadnym stopniu podstawą do odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu niezależnej organizacji ekologicznej. Konkretny związek postępowania z celami statutowymi organizacji tj. realizacja inwestycji wiązać się będzie z wycinką znacznej ilości drzew oraz drastycznym zmniejszeniem powierzchni biologicznie czynnej, w żadnym razie nie można stwierdzić, że wniosek Towarzystwa był sformułowany ogólnie. Błędne są również argumenty dotyczące nadmiernego poszerzenia kręgu uczestników postępowania, biorąc pod uwagę ilość stron postępowania oraz ilość organizacji społecznych wnioskujących o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowienie wydane przez organ I instancji jest wewnętrznie sprzeczne, Towarzystwo nie ma żadnego "partykularnego interesu" w rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie interes społeczny. Nikt z członków Towarzystwa nie ma żadnego interesu osobistego w rozstrzygnięciu sprawy, nie jest właścicielem nieruchomości w pobliżu, nie mieszka w pobliżu planowanej inwestycji. Ani Towarzystwo, ani jego członkowi nie byli oskarżani o wykorzystywanie organizacji do celów*osobistych, natomiast to pracownicy Wydziału Architektury UMK byli prawomocnie skazani za korupcję podczas wydawania decyzji. Sytuacja odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym niezależnej organizacji społecznej budzi wątpliwości co do bezstronności wydającego decyzję i rodzi pytania o powód dla którego wydający decyzję wzbrania się przed przejrzystością prowadzonych przez siebie działań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 lutego 2018r. nr [...], działając w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż organ I instancji prawidłowo wyważył wymagania interesu społecznego i wymagania realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej jaką jest Towarzystwo [...]. Cel statutowy w/w stowarzyszenia jest sformułowany bardzo ogólnie, a organizacja społeczna nie wykazała istnienia związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania. Zakres inwestycji i jej lokalizacja nie wykazują by w wyniku jej realizacji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny. Inwestycja nie rzutuje znacząco na krajobraz w tej części miasta, gdzie istnieją już budynki mieszkaniowe wielorodzinne w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji planowanej. Planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację istniejącej licznie zabudowy na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Dodatkowo uzyskana w toku postępowania opinia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK (jednostka specjalizująca się w sprawach ochrony i kształtowania środowiska w tym ochronie wód, powietrza i zieleni, jak również zadań z zakresu rolnictwa, leśnictwa, zwierząt i geologii) określiła warunki ochrony istniejącej zieleni na tym terenie, między innymi bezwzględną ochronę wszystkich zdrowych wiązów oraz dębów rosnących na terenie planowanej inwestycji, zachować i zabezpieczyć przed zniszczeniem jak największą ilość pozostałych drzew i krzewów ozdobnych. Wszelkie warunki wskazane przez wyspecjalizowana jednostkę w zakresie środowiska zostaną więc uwzględnione w trakcie prowadzonego postępowania. Towarzystwo [...] wniosło na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 kpa w zakresie oceny przesłanki interesu społecznego, powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W szczególności wskazano na § 6 i 7 statutu strony skarżącej, oraz zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. w kwestii powierzchni biologicznie czynnej, a także dotychczasową działalność stowarzyszenia prowadzoną od 20 lat. W oparciu o podniesiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie była odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego. Zdaniem skarżącej organizacji, jej udział w tym postępowaniu uzasadniony był celami statutowymi organizacji oraz przemawiał za tym interes społeczny. Stanowiska tego nie podzieliły organy administracji, co w ocenie sądu było stanowiskiem prawidłowym. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Przez cel statutowy uzasadniające dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie należy rozumieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Jednakże nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ, administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny a w zasadzie brak tego interesu w przystąpieniu organizacji do udziału w postępowaniu. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Podkreślić należy, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08). Także w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10 NSA wskazuje, iż organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09). Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Z przepisu art. 31 § 1 K.p.a. in fine wynika zatem, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153). Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym. Nawet zatem wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej, która powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Zgodnie z nowszym orzecznictwem sądowym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądająca wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu. W ocenie Sądu skarżone organy prawidłowo wyważyły wymagania interesu społecznego i wymagania realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej jaką jest Towarzystwo [...]. Należy podzielić stanowisko organów, że cel statutowy w/w stowarzyszenia jest sformułowany bardzo ogólnie - jako m.in. ochrona środowiska, przyrody, krajobrazu, ładu urbanistycznego. Statut wskazuje także sposoby realizacji tych celów, między innymi poprzez udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych, lecz organizacja społeczna nie wykazała istnienia konkretnego związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym. Zakres inwestycji i jej lokalizacja nie wykazują bowiem same w sobie, by w wyniku jej realizacji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny. Inwestycja nie rzutuje znacząco na krajobraz w tej części miasta, gdzie istnieją już budynki mieszkaniowe wielorodzinne w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji planowanej. Planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację istniejącej licznie zabudowy na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Dodatkowo uzyskano w toku postępowania opinie Wydziału Kształtowania Środowiska określające warunki ochrony istniejącej zieleni na tym terenie, między innymi bezwzględną ochronę wszystkich zdrowych wiązów oraz dębów rosnących na terenie planowanej inwestycji, zachowania i zabezpieczenia przed zniszczeniem jak największą ilość pozostałych drzew i krzewów ozdobnych. Wszelkie wskazane warunki mają zostać uwzględnione w trakcie prowadzonego postępowania. Strona skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności mogących świadczyć o znaczącej ingerencji w ład przestrzenny, czy godzeniu w normy dotyczące ochrony przyrody. Oprócz zatem powołania na ogólne cele statutowe nie wskazano na żadne istotne okoliczności mające przemawiać za realizacją przesłanki interesu społecznego poprzez udział strony skarżącej w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Powołanie się na 20 - letnie doświadczenie w zakresie spraw publicznych jest wobec tego niewystarczające. Również wskazywanie na charakter organizacji pożytku publicznego nie decyduje o spełnieniu przesłanki interesu społecznego, gdyż takim przymiotem cechuje się setki organizacji w kraju. Same cele organizacji określone zostały w statucie, w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy tymi celami, a przedmiotem postępowania rzeczywistego powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym. O ile we wniosku wskazuje się, że w interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację, czy też studium, uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. to nie uprawdopodobnia to istnienia interesu społecznego w przystąpienia do sprawy jako strony, ponieważ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie są w żaden sposób dla organów wiążące. Celem tergo postępowania jest ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a także inne wymogi określone ustawą oraz ustalenie dopuszczalnych parametrów planowanej zabudowy. Strona skarżąca nie wskazała, o jakie to dokumenty chce ubogacić postępowanie administracyjne. Dokumenty w tym postępowaniu gromadzi wyłącznie inwestor (np. zapewnienie możliwości dostarczenia mediów dla zamierzenia inwestycyjnego) i organ prowadzący postępowanie (analizę architektoniczno-budowlaną oraz konieczne opinie i uzgodnienia). Z pisma tego nie wynika żaden argument, iż przystąpienie strony skarżącej do postępowania w jakikolwiek sposób poprawi jego jakość, przyśpieszy go czy też będzie dla społeczeństwa użyteczne w jakikolwiek inny sposób. Tym samym w ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała istnienia interesu społecznego uzasadniającego jej przystąpienie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.