II OZ 462/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/18 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/18 (dalej postanowienie z 27 lutego 2018 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA), działając w sprawie ze skargi Miasta [...] (dalej skarżący), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2017 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.). W uzasadnieniu sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zaskarżone do sądu zostało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto poprzedzającą je decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W związku z tym, że strona skarżąca nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto, w ocenie WSA, nawet w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, wniosek taki nie mógłby zostać uwzględniony. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi ono po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ono przedmiotu wykonania. W stosunku do tego postanowienia nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu z 12 marca 2018 r. Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości postanowienia WSA z 27 lutego 2018 r. zarzucając, że WSA nie dokonał oceny, czy zrealizowanie inwestycji będącej przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2017 r. będzie skutkowało trudnymi do odwrócenia skutkami i czy spowoduje znaczne szkody. Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją WSA, że niemożliwe jest wstrzymanie wykonania orzeczeń poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi kasacyjnej nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie egzekucyjne toczy się niezależnie od zupełnie odrębnego od niego postępowania, którego celem jest dokonanie weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. Jedynie w wyjątkowych wypadkach, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a., ustawodawca zadecydował, ażeby jedno z tych postępowań wywierało wpływ na dopuszczalność prowadzenia drugiego z nich. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym, zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a decyzją, której wstrzymania wykonania skarżący domaga się, taka tożsamość spraw nie zachodzi. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji z [...] września 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej na podstawie przywołanych w niej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.). Rozpoznając tę skargę, Sąd będzie władny badać przede wszystkim przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrok Sądu w tej sprawie nie będzie natomiast mógł dotyczyć kontroli legalności ww. decyzji w zakresie przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero w sytuacji, gdy skarga na postanowienie o niedopuszczalności odwołania zostałaby uwzględniona, sprawa dotycząca kontroli instancyjnej udzielonego pozwolenia na budowę podlegałaby merytorycznej ocenie przez ten organ, a w dalszej kolejności ostateczna decyzja w tym przedmiocie mogłaby zostać poddana kontroli sądowej w przypadku jej zaskarżenia. Tak więc sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę i niedopuszczalność odwołania od decyzji wydanej na tej podstawie są to dwa odrębne przedmioty, których podstawy prawne wynikają z różnych przepisów – w pierwszym przypadku są to przepisy ustawy pr.bud., zaś w drugim ustawy k.p.a. WSA zwrócił ponadto trafnie uwagę na to, że z ochrony tymczasowej, o której stanowi art. 61 § 3 k.p.a., mogą korzystać akty i czynności, które nadają się do wykonania i tego wykonania wymagają. Realizacja postanowienia o niedopuszczalności odwołania nie wymaga podejmowania jakichkolwiek działań przez upoważnione do tego organy państwa, zmierzających do ustanowienia stanu zgodności pomiędzy istniejącymi warunkami faktycznymi oraz prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji